Dani Rodrik: Une gouvernance mondiale sans gouvernant

À l’appui de cette tendance, les puissances montantes telles que la Chine et l’Inde accordent une importance capitale à la souveraineté nationale ainsi qu’au principe de non-ingérence dans les affaires intérieures d’autrui. Ceci explique leur réticence à se soumettre aux règles internationales (ou leur peu de vigueur à exiger que les autres États s’y conforment) – et ainsi à investir dans les institutions multilatérales, comme l’ont fait les États-Unis au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.

C’est la raison pour laquelle le leadership et la coopération au niveau mondial continueront de faire défaut, et nécessiteront une réponse soigneusement calibrée en matière de gouvernance de l’économie globale – notamment une restriction du nombre de règles qui reconnaissent la diversité des circonstances nationales et exigent une autonomie politique. Pourtant, les discussions menées au G-20, au sein de l’Organisation mondiale du commerce et des autres instances multilatérales continuent de procéder comme si le remède était plus ou moins le même – davantage de règles, davantage d’harmonisation, et plus de sévérité à l’égard des politiques nationales.

Pour en revenir à l’essentiel, le principe de " subsidiarité " préconise la bonne manière de penser les questions de gouvernance mondiale. Il nous révèle quels types de politiques doivent être coordonnées ou harmonisées à l’échelle mondiale, et celles qui doivent être largement réservées au processus décisionnel national. Ce principe délimite les domaines dans lesquels une totale gouvernance est nécessaire de ceux dans lesquels une simple pincée de règles mondiales suffit.

Les politiques économiques se déclinent principalement en quatre variantes. On trouve, du côté du premier extrême, des politiques nationales qui n’engendrent aucunes retombées (ou alors très réduites) à l’extérieur des frontières. Les politiques en matière d’éducation, par exemple, ne nécessitent aucune concertation internationale et peuvent être laissées sans danger aux décideurs politiques nationaux.

On trouve à l’extrême inverse les politiques qui impliquent des " intérêts communs " à l’échelle mondiale : l’issue intéressant chaque pays ne trouve de réponse non dans les politiques domestiques mais bien en conséquence (de la somme totale) des politiques de chaque État. Les émissions de gaz à effet de serre en sont l’illustration parfaite. Dans ces domaines de décisions, il est de toute évidence nécessaire d’instaurer des règles mondiales contraignantes, dans la mesure où chaque pays, s’il est livré à lui-même, a tout intérêt à négliger sa part d’effort pourtant exigée par les intérêts communs du monde. L’incapacité à parvenir à des accords mondiaux nous condamnerait tous au chaos collectif.

Entre ces deux extrêmes, il existe deux autres catégories de politiques porteuses de retombées, mais qui nécessitent d’être appréhendées différemment. On trouve tout d’abord les politiques dites " beggar-thy-neighbour " (c’est-à-dire protectionnistes), à savoir celles qui bénéficient économiquement à un pays, mais cela au détriment des autres États. Les dirigeants partisans de telles mesures décident par exemple de restreindre l’approvisionnement en ressources naturelles dans le but de faire grimper leur prix sur les marchés mondiaux, ou de mener des politiques mercantilistes sous la forme d’excédents commerciaux importants, notamment dans un contexte de chômage et de capacité excédentaire.

Dans la mesure où les politiques " beggar-thy-neighbour " créent des avantages en imposant des coûts aux autres États, ces politiques aussi devraient être régulées au niveau international. C’est là le plus fort argument en faveur d’une soumission des politiques monétaires chinoises, ou des forts déséquilibres macroéconomiques comme l’excédent commercial de l’Allemagne, à une discipline mondiale plus poussée que celle qui existe aujourd’hui.

Les politiques " beggar-thy-neighbour " doivent être distinguées des politiques dites " beggar thyself ", dont les coûts économiques sont principalement supportés par les États seuls, bien que ces coûts soient susceptibles d’affecter les autres États.

Prenons par exemple les subventions agricoles, les interdictions pesant sur les OGM, ou le laxisme de la régulation financière. Tandis que ces politiques sont susceptibles d’imposer des coûts à d’autres pays, elles sont mises en œuvre non pas pour être bénéfiques, mais parce que les autres motivations politiques domestiques – comme les considérations distributives, administratives ou liées à la santé publique – l’emportent sur l’objectif d’efficacité économique.

L’argument d’une discipline globale perd ainsi de sa force lorsqu’il s’agit des politiques " beggar thyself ". Après tout, il ne saurait incomber à la " communauté mondiale " de dicter aux pays individuels la manière dont ils devraient peser les objectifs concurrents. L’imposition de coûts aux autres pays n’exige pas, en soi, de régulation mondiale. (En effet, les économistes haussent à peine le ton lorsque la libéralisation des échanges de la part d’un pays cause du tort aux concurrents de celui-ci.) Les démocraties, en particulier, sont en droit de pouvoir commettre leurs propres " erreurs. "

Bien évidemment, rien de garantit que les politiques nationales soient le reflet des demandes sociétales ; les démocraties elles-mêmes sont fréquemment prises en otage par les intérêts particuliers. Ainsi, la nécessité d’un processus réglementaire mondial prend une toute autre forme s’agissant des politiques " beggar thyself ", et souligne l’importance d’exigences procédurales destinées à améliorer la qualité de la prise de décision politique domestique. Les normes mondiales relatives à la transparence, à la représentation élargie, à la responsabilité, et le recours aux preuves empiriques, par exemple, n’entravent nullement le résultat final.

La multiplicité des catégories de politiques exige des réponses multiples au niveau mondial. Un trop gros effort politique mondial est consacré en vain à l’harmonisation des politiques " beggar-thyself " (notamment dans les domaines du commerce et de la régulation financière), tandis que cet effort est insuffisamment axé sur les politiques " beggar-thy-neighbour " (comme les déséquilibres macroéconomiques). Les efforts de gouvernance mondiale trop ambitieux et mal orientés ne nous serviront guère à une période où l’offre de leadership et de coopération au niveau mondial est vouée à demeurer limitée.

Dani Rodrik est professeur d’économie politique internationale à l’université d’Harvard. Il est l’auteur de The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy (La paradoxe de la mondialisation : Démocratie et futur de l’économie mondiale, ndt).

Copyright: Project Syndicate, 2012.