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L'Irlande du Nord prise au piège du Brexit

Des panneaux indiquant "Pas de frontière de la mer d'Irlande" et "L'Ulster est britannique, pas de frontière intérieure britannique" apposés sur un lampadaire au port de Larne, en Irlande du Nord, le 6 mars 2021. ©REUTERS

Le Brexit a fragilisé la situation politique de l'Irlande du Nord malgré le protocole conclu en 2019 pour garantir le maintien de la paix après la sortie du Royaume-Uni de l'UE.

Non-sujet pendant la campagne référendaire de 2016 sur le Brexit, l'Irlande du Nord est devenue le nœud de tous les blocages depuis cinq ans. La situation semble aussi inextricable que le pire des scénarios imaginés avant la victoire du Leave.

Un protocole a pourtant été trouvé, après plusieurs années de négociations intenses et de coups de théâtre aux Communes. Ce protocole place une frontière en mer d'Irlande, entre l'Irlande du Nord et la Grande-Bretagne. Il est censé limiter les risques d'une frontière dure en donnant à l'Irlande du Nord un statut hybride. Il lui permet à la fois d'être membre du marché unique européen, du fait de son rattachement géographique à l'Irlande, et membre de l'union douanière britannique, du fait de son appartenance historique au Royaume-Uni.

Selon l'ancien Premier ministre nord-irlandais David Trimble, ce protocole a un effet dangereusement opposé à l'Accord de 1998.

La seule condition à ce modèle est la vérification d'un certain nombre de produits en provenance de Grande-Bretagne, dans les ports nord-irlandais. C'est là que le bât blesse. En effet, les unionistes considèrent que cette obligation les détache encore un peu plus leur pays du Royaume-Uni, et les rapproche de la République d'Irlande. Ce spectre les obsède depuis des décennies et a été au cœur du conflit nord-irlandais, appelé aussi "Les Troubles" entre la fin des années 60 et la fin des années 90 faisant plus de 3.500 morts.

La paix, priorité absolue

Le maintien de la paix, via le protocole, a été érigé comme une priorité absolue par les Américains et les Européens. Mais selon l'ancien Premier ministre nord-irlandais David Trimble, ce protocole a un effet dangereusement opposé à l'Accord de 1998 qu'il avait lui-même négocié, voire le "subvertit".

"J'ai soutenu l'Accord du Vendredi Saint, car il garantissait au peuple unioniste que l'Union était assurée aussi longtemps qu'une majorité souhaiterait demeurer au sein du Royaume-Uni et que tout changement dans le statut de l'Irlande du Nord ne se produirait qu'avec le consentement de ses habitants", a indiqué le Prix Nobel de la Paix 1998 au Times ce mois-ci.

Les faits lui donnent raison: l'Accord du Vendredi Saint avait été validé par référendum six semaines après sa conclusion, à une très large majorité (71,1% des Nord-Irlandais et 94,4% des Irlandais). Cette fois, contrairement à ce que requérait cet accord, le consentement nord-irlandais n'a pas été demandé au moment de modifier substantiellement la place d'Ulster au sein du Royaume-Uni.

Un gap de quatre ans

Dans le protocole conclu en 2019, Boris Johnson et l'Union européenne (UE) ont eu recours à un tour de prestidigitation en planifiant le consentement quatre ans après la décision politique, c'est-à-dire en 2024. À leur décharge, ils ne pouvaient pas recueillir immédiatement le consentement de l'assemblée de Belfast, celle-ci étant suspendue à l'époque de la conclusion de l'accord. Et un référendum aurait été risqué.

Mais le fait est que les Nord-Irlandais devront décider de renouveler, ou pas, ce protocole, sans jamais avoir pu décider de le mettre en œuvre. La situation est comparable à un pays qui aurait intégré ou quitté l'UE par volonté purement politique et consulté ses citoyens quatre ans après.

Ce constat est également partagé par certains observateurs ou acteurs des négociations, au sud de l'île. Ceux-ci auraient pourtant tout intérêt à laisser l'histoire ainsi s'accélérer, et à laisser les unionistes s'étouffer dans les tenailles du Brexit.

Mais pour Rory Montgomery, ancien ambassadeur irlandais de l'UE et négociateur pendant le processus du Brexit de 2016 à 2019, le mécanisme de consentement prévu dans le protocole nord-irlandais s'écarte "de façon brutale" de l'Accord du Vendredi Saint dans l'esprit, mais sans l'avoir enfreint sur un plan technique. Selon lui, Boris Johnson "a assuré les unionistes qu'il n'accepterait pas un accord qui placerait des barrières entre la Grande-Bretagne et l'Irlande du Nord. Mais c'est ce qu'il a fait."

Contradictions

Avant Johnson, l'occupante de Downing Street Theresa May avait promis qu'aucun Premier ministre britannique ne pourrait jamais accepter une frontière en mer d'Irlande". Sa volonté de laisser les unionistes maîtres de leur destin, et de ne pas galvauder l'esprit de l'accord de 1998 lui a finalement coûté sa place. Johnson a préféré sacrifier cette cause unioniste, qui semble de toute façon désespérée au regard des dynamiques démographiques de long terme.

Au-delà des risques pris par Johnson et par les Européens en "accélérant l'histoire", le cas nord-irlandais révèle les contradictions profondes du Brexit.

"Le Royaume-Uni ne cherche plus à régler les conséquences négatives en cherchant à renforcer le pouvoir d'une communauté, ou à ignorer l'identité et les aspirations de l'autre."
Katy Hayward
Professeure à la Queens University de Belfast

Katy Hayward, professeure de sociologie et spécialiste de la résolution de conflits à la Queens University de Belfast, tourne en dérision le slogan de campagne, "Take Back Control", en estimant que la reprise de contrôle britannique en Irlande du Nord est désormais impossible, voire que le Brexit véhicule un concept de souveraineté très différent de celui de l'Accord du Vendredi Saint. Le principe premier de l'accord de 1998 est le partage du pouvoir et un abandon partiel de souveraineté.... alors que le Brexit est essentiellement une volonté de reprise de souveraineté.

"L'accord du Vendredi Saint de 1998 réifie la thèse des deux communautés en Irlande du Nord. Il fait référence aux 'deux communautés' en des termes qui résument la division entre elles à des aspirations politiques, des identités nationales, des philosophies et des valeurs", insiste Katy Hayward. "Toutefois, il marque un tournant, car le Royaume-Uni ne cherche plus à régler les conséquences négatives en cherchant à renforcer le pouvoir d'une communauté, ou à ignorer l'identité et les aspirations de l'autre. Il leur donne un poids et une importance similaires. Et c'est la raison pour laquelle le Brexit est si peu adaptable à l'Accord du Vendredi Saint. Cet accord reconnaît de fait que les gouvernements britanniques et irlandais ne pouvaient pas établir un territoire et une souveraineté en Irlande du Nord."

Des manifestants contre toute frontière entre l'Irlande et l'Irlande du Nord en raison du Brexit le 30 mars 2019. ©AFP

Échéance cruciale

Les douze prochains mois seront cruciaux. Les unionistes seront moins favoris que jamais pour les prochaines élections, qui auront lieu d'ici un an. La récente démission du leader du DUP Edwin Poots, seulement 21 jours après son élection, rebat les cartes au sein du parti qu'Arlene Foster, démissionnaire fin avril, avait tant bien que mal réussi à tenir depuis 2015. Ces deux démissions traduisent la réalité d'un unionisme qui ne sait plus à quel saint se vouer, et dont le rejet des vérifications douanières avec la Grande-Bretagne ressemble de plus en plus à un baroud d'honneur. Toute la question est de savoir si la façon avec laquelle Boris Johnson et les 27 tordent l'Accord du Vendredi Saint pour mieux valider le Brexit ne va pas finir par revigorer l'unionisme nord-irlandais, et tout ce qu'il porte de désespoir identitaire.

Selon Rory Montgomery, la plus grande prudence s'impose. Supprimer le protocole est irréaliste, mais vouloir l'appliquer trop rapidement serait dangereux. "Cela exigera de la maturité et de la flexibilité non seulement à Belfast, mais à Londres, Bruxelles et Dublin, chacun ayant la responsabilité de protéger le processus de paix et ce qu'il a apporté au peuple d'Irlande du Nord. Mais les démons qui viennent de sortir de la boîte de Pandore n'y retourneront pas facilement."

Le point crucial de l'Accord du Vendredi Saint

Le troisième alinéa de l'article 1 de l'Accord signé en 1998 stipule que toute modification du statut de l'Irlande du Nord au sein du Royaume-Uni doit recueillir le consentement de la majorité de son peuple.

Article 1.
Les deux gouvernements reconnaissent que même si une partie substantielle de la population de l'Irlande du Nord partage le souhait légitime d'une majorité de la population de l'île d'Irlande pour une Irlande unie, si le souhait actuel d'une majorité du peuple d'Irlande du Nord, librement exercé et légitime, est de maintenir l'Union et, par conséquent, que le statut de l'Irlande du Nord en tant que partie du Royaume-Uni reflète et s'appuie sur ce souhait, alors il serait incorrect de modifier le statut de l'Irlande du Nord, sauf avec le consentement de la majorité de son peuple.

23 ans d'équilibre fragile

  • Avril 1998: signature de l'Accord du Vendredi Saint, qui met un terme à trente ans de conflit entre nationalistes irlandais, favorables à une Irlande unifiée, et unionistes britanniques.
  • Juillet 1998: Premier exécutif nord-irlandais au pouvoir, avec David Trimble élu Premier ministre (unionistes) et Seamus Mallon Premier ministre adjoint (nationalistes) dans le cadre du partage du pouvoir.
  • Février 2000: première suspension de l'Assemblée.
  • Octobre 2002: rétablissement de l'administration directe de Londres (jusqu'en 2007).
  • Juillet 2005: l'armée républicaine irlandaise (IRA) annonce la fin de la lutte armée.
  • Janvier 2016: Arlene Foster (unionistes) devient Première ministre.
  • Juin 2016: l'Irlande du Nord vote nettement en faveur du maintien dans l'Union européenne, malgré l'opposition unioniste.
  • Juin 2017: 10 députés du DUP nord-irlandais permettent à Theresa May de garder une courte majorité conservatrice aux Communes. Ils bloqueront systématiquement l'accord de retrait de l'Union européenne conclu par May et les 27.
  • Octobre 2019: conclusion de l'accord de retrait modifié par Johnson, qui prévoit des vérifications douanières entre la Grande-Bretagne et l'Irlande du Nord.
  • Janvier 2020: rétablissement du gouvernement nord-irlandais, après trois ans de suspension.
  • Janvier 2021: début des résistances unionistes dans les ports nord-irlandais contre les mesures douanières prévues dans le protocole.
  • Avril 2021: démission d'Arlene Foster de la tête du DUP et de son poste de Première ministre.
  • Mai-juin 2021: élection d'Edwin Poots à la tête du DUP, qui démissionne 21 jours plus tard.

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