La fiscalité intelligente

Une politique fiscale efficace, garantissant un revenu national approprié, est une composante déterminante dans la capacité d’un pays à mettre en œuvre des politiques de développement. Or, dans la plupart des pays en voie de développement, les recettes fiscales sont réduites, ce qui entrave la marche vers un développement économique plus équilibré, plus inclusif et plus durable, susceptible d’améliorer la santé publique et d’élever le niveau de vie.

Et si les recettes non fiscales peuvent contribuer significativement au PIB total de certains pays, la moyenne du ratio impôts/PIB dans les pays à faible revenu et les pays à moyen revenu avoisine respectivement les 15% et les 19% – bien en-dessous d’une moyenne de l’OCDE qui dépasse les 35%. Afin de financer les projets de développement, il est nécessaire que ces pays conçoivent et mettent en œuvre des stratégies fiscales pour accroître le revenu national.

Ceci implique l’abandon de la conception dogmatique dominante selon laquelle les impôts ne devraient être augmentés qu’en cas d’absolue nécessité. Cette conception repose sur l’idée qu’un faible niveau d’imposition permettrait d’augmenter le ratio impôts/PIB en garantissant un meilleur respect des lois fiscales, et privilégie la fiscalité indirecte (du type taxe sur la valeur ajoutée) afin d’élargir l’assiette fiscale en vue d’y englober les revenus modestes.

Pendant ce temps, l’imposition directe des entreprises et des particuliers tend à décliner – malgré le caractère discutable de cette affirmation selon laquelle la fiscalité directe garantirait investissement et croissance. Ainsi, le ratio impôts/PIB de la plupart des États d’Afrique sub-saharienne et d’Amérique latine est stagnant, voire en déclin.

Dans de nombreux pays en voie de développement, les recettes fiscales proviennent de trois principales sources : les taxes domestiques sur les produits et les services (taxes à la consommation et droits d’accises), les impôts directs (principalement sur les sociétés), et enfin, dans une mesure encore plus importante, les taxes sur le commerce extérieur (droits d’importation). Or, si la libéralisation des échanges abaisse les droits de douane et les taxes, la part des taxes sur le commerce est en diminution, tandis que les autres sources de recettes ne permettent pas de compenser des revenus du commerce en déclin.

Par opposition, dans les pays à revenu élevé, l’imposition des revenus (principalement des particuliers) représente la plus grande part des recettes fiscales (autour de 36%), tandis que taxes domestiques sur les produits et les services et prélèvements de sécurité sociale n’y contribuent chacun qu’à hauteur d’un peu plus d’un quart. De plus, la part des taxes sur le commerce est généralement faible.

Bien évidemment, il ne s’agit pas pour les pays en voie de développement de se contenter d’imiter le système fiscal des économies développées. Après tout, il ne saurait exister d’approche à taille unique, même pour les pays en voie de développement. Et il appartient aux politiques fiscales d’évoluer en fonction des circonstances économiques.

Non, il s’agit plutôt pour les dirigeants des pays en voie de développement de s’appuyer à la fois sur l’expérience des pays développés et sur celle de leurs semblables, afin de concevoir des politiques fiscales répondant aux exigences premières d’opérabilité, d’élasticité, et de stabilité. Ceci peut s’effectuer à travers un élargissement de l’assiette fiscale, un effort contre la fraude et l’évasion fiscale, une amélioration du procédé de perception des impôts, ainsi qu’un développement de stratégies fiscales nouvelles et internationalement coopératives.

Dans de nombreux États, les réformes fiscales ont d’ores et déjà permis d’accroître significativement la part de la fiscalité directe dans le total des recettes. Une augmentation du taux d’imposition auprès des citoyens les plus aisés au travers du développement d’un cadre de l’impôt sur le revenu plus progressif permettrait de renforcer cette avancée.

Il est également nécessaire que les gouvernements s’efforcent de faire respecter l’impôt et de combattre l’évasion fiscale, ce qui nécessiterait une limitation de l’autorité discrétionnaire des agents du fisc. L’informatisation de l’administration fiscale pourrait par exemple contribuer à limiter la corruption, en rendant plus difficile la falsification des documents.

En vue d’accroître la part des impôts sur le revenu des particuliers dans le total des recettes, les pays en voie de développement ont aujourd’hui choisi d’améliorer leur administration fiscale de plusieurs manières innovantes, notamment en s’intéressant aux citoyens difficiles à taxer. Il reste encore des choses à faire : il serait possible d’obliger chaque particulier propriétaire d’une maison ou d’un véhicule, membre d’un club, titulaire d’une carte de crédit, d’un passeport, d’un permis de conduire ou d’une autre pièce d’identité, ou encore abonné à un service téléphonique, à déclarer ses revenus.

Par ailleurs, les droits d’accises constituent une source de recettes bien commode dans les pays en voie de développement, dans la mesure où ils sont principalement appliqués à des produits tels que l’alcool, le tabac, le carburant, les véhicules et les pièces détachées, qui représentent un nombre réduit de producteurs, des volumes de vente considérables, une demande relativement inélastiques, et présentent une facilité d’observabilité. Ces droits d’accises peuvent être perçus lorsque les produits quittent l’entrepôt ou arrivent au port, ce qui simplifie calcul, perception et contrôle, tout en garantissant le prélèvement et en limitant la fraude fiscale. Or, malgré leur efficacité et les faibles coûts administratifs qu’ils engendrent, les droits d’accises représentent aujourd’hui moins de 2% du PIB des pays à faible revenu, contre près de 3% dans les pays à haut revenu.

Il est également important que les pays en voie de développement travaillent à compenser les conséquences de la mondialisation. La mobilité du capital facilite par exemple les possibilités d’évasion fiscale, dans la mesure où la capacité des autorités du fisc à contrôler les revenus de leurs citoyens à l’étranger est limitée, et où certains gouvernements et institutions financières dissimulent systématiquement ce type d’informations. Lorsque les frais de dividendes, d’intérêts, de royalties et de gestion ne sont pas taxés dans le pays qui les applique, ils échappent plus facilement à un contrôle dans le pays de résidence. En effet, certains pays, dont les États-Unis, n’imposent aucune taxe sur les intérêts pour les larges dépôts bancaires effectués par des étrangers non-résidents.

La mondialisation a également tendance à faciliter la fraude fiscale. Les compagnies multinationales recourent par exemple à des méthodes comme le prix de transfert (la comptabilité des biens, services et ressources circulant entre les branches ou filiales d’une seule et même société) afin de maximiser l’obligation fiscale sur leurs bénéfices issus d’opérations internationales. Les sociétés contribuables tirent parti des divergences existant en termes de règles et de taux, choisissant de faire des affaires dans des pays présentant un régime fiscal plus favorable, voire laxiste.

Enfin, la compétition internationale dans l’attraction des investissements directs étrangers peut amener les gouvernements à réduire les taux d’imposition et les taxes à l’endroit des investisseurs étrangers. Au vu des soudaines fuites de capitaux qui suivent certains changements en matière de politique fiscale, les États sont réticents à augmenter les taux d’imposition des revenus – qui ont fortement diminué depuis la fin des années 1970 – ou encore à taxer le revenu des dividendes et des intérêts, par crainte d’une fuite du capital. Or, ces baisses d’imposition directe n’impactant que faiblement – voire aucunement – le mouvement de l’investissement international et l’attraction de ces flux, elles constituent une perte inutile de recettes.

Les politiques du chacun pour soi sont vouées à conduire l’ensemble des pays en voie de développement à une perte de recettes, entravant la possibilité d’un développement équilibré, inclusif et viable. Il est nécessaire que les ministres des Finances et les autorités fiscales des pays en voie de développement coopèrent les uns avec les autres, de même qu’auprès de leurs homologues de l’OCDE, afin de combler les lacunes existantes et d’instaurer des politiques fiscales efficaces permettant de soutenir leurs intérêts communs. L’aggravation de la dette publique à travers le monde imposant des contraintes fiscales (réelles et envisagées) à une relance de l’économie mondiale, une telle coopération est plus urgente que jamais.

Traduit de l’anglais par Martin Morel

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