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Pourquoi les syndicats paient-ils les allocations de chômage?

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En payant le chômage, les syndicats perdent de l'argent mais gagnent des affiliés. Chaque versement est contrôlé, assure l’Onem. Et la récupération des paiements indus est à charge des syndicats.

C’est le chic de tout débat passionné. Les positions sont, disons, tranchées. Pour les uns, ce système "pervers" tient du mélange des genres, générateur de conflit d’intérêts. Pour les autres, il est au contraire efficace, sûr et contrôlé, tout en garantissant l’information et les droits des allocataires sociaux. Bref, tout roule. Alors oui, en Belgique, le paiement des allocations de chômage est effectué par les syndicats. Enfin, plutôt par les organismes de paiement (OP) agréés, qui sont les trois grands syndicats (CSC, FGTB et CGSLB), auxquels s’ajoute la Caisse auxiliaire de paiement des allocations de chômage (Capac, de son petit nom), proposée par l’autorité publique pour ceux qui entendent se passer des syndicats. Voici le "comment" et le "pourquoi", sans oublier le "combien".

1. Pourquoi les syndicats se chargent-ils du paiement du chômage?

Commençons par prendre un brin de recul. La polémique relative au paiement, par les syndicats, du chômage affiche un siècle au compteur. "Ce débat a pris des accents violents durant l’entre-deux-guerres, rappelle Jean-François Neven, qui enseigne la sécurité sociale à l’UCL. Il a fallu nommer un commissaire royal afin de rapprocher les points de vue." L’implication syndicale est avant tout historique. Et pour cause: ce sont les syndicats qui, à la fin du XIXe siècle, ont mis sur pied les premières "caisses de secours mutuelles", sur fond de révolution industrielle et de crise économique. Les syndicats instaurent ce système facultatif d’assurance afin d’éviter que celui qui perd son emploi valse aussitôt dans la misère la plus crasse.

Autrement dit, en caricaturant à peine, ce sont les syndicats qui ont inventé le chômage, les pouvoirs publics ne sont rentrés dans la danse que dans un second temps. À la fin 1944 se signera le "Pacte social". Aux syndicats, le paiement du chômage; au patronat, les allocations familiales; aux mutuelles, les soins de santé. L’équilibre est tripartite. Deux dates, encore. En 1951, naît la Capac, voie alternative aux syndicats. Et en 1963, les critères à respecter afin de prétendre au rôle d’organisme de paiement sont coulés dans un arrêté royal.

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2. Comment le système est-il organisé et qui le contrôle?

Simplifions. Le demandeur d’emploi constitue son dossier auprès de son OP, qui l’envoie pour approbation à l’Office national de l’emploi. Onem qui statue sur le droit aux allocations et le montant à verser. Entre l’Onem et les OP, la gestion financière se fait à "flux tendu" – c’en est fini, de la méthode des années 80 où les OP recevaient tout l’argent au début du mois et pouvaient le placer. Ici, l’Onem paie presque au jour le jour, selon un planning très précis d’avances. Où la largesse n’a pas sa place: la marge de liquidité, autrement dit les sommes dormant sur le compte des OP en attendant leur départ vers les allocataires, ne peut excéder 0,2% des allocations – en 2015, le résultat atteint était de 0,07%.

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Chaque paiement effectué par les OP est vérifié après coup par l’Onem. Qui valide, ou cale. En 2014, les syndicats et la Capac ont perçu 8,75 milliards d’avances et introduit pour 8,77 milliards de paiements – un chiffre encore un tantinet provisoire, la validation finale pouvant prendre, en cas de contestation, jusqu’à 36 mois. Jusqu’ici, l’Onem a approuvé pour 8,74 milliards d’opérations, laissant un solde "douteux" de 25,3 millions (soit un petit 0,29% des paiements). Et pour ceux qui aiment le terme "responsabilisation": les montants à récupérer sont à charge des syndicats; tout ce qui est "perdu" viendra grignoter les frais administratifs que les syndicats perçoivent pour la gestion du système.

Pour des raisons évidentes de transparence et de contrôle, les syndicats doivent montrer patte blanche pour tout ce qui a trait à leur rôle d’organisme de paiement. Cela signifie notamment la tenue de deux comptabilités bien distinctes: l’une pour les allocations et l’autre pour l’activité de gestion, reprenant les montants reçus à titre de frais administratifs. L’Onem passe les deux à la loupe. En 2015, l’administration a effectué 525 contrôles (dont 350 auprès des syndicats) portant sur la comptabilité sociale et 159 visites (toutes chez les syndicats, par définition) afin de valider la comptabilité de gestion. Onem qui est lui-même tenu à l’œil, par la Cour des comptes, entre autres.

3. Pourquoi les syndicats tiennent-ils tant à une activité déficitaire?

Cette question contient une double information. La première: même si la réalité est plus complexe, on peut dire que les syndicats perdent de l’argent en jouant le rôle d’OP. Pour ce faire, ils perçoivent, mois après mois, des frais administratifs (voir notre infographie ci-contre). Calculés selon une formule savante tenant compte du nombre de cas, d’un facteur salarial et de la complexité des dossiers. Voilà pour la base. À laquelle s’ajoute un petit jeu de plus et de moins. Parce que le syndicat libéral ne peut bénéficier des mêmes économies d’échelle que les deux "grands", il reçoit un montant supplémentaire de 2,553 millions. En 2014, a été instauré un système de bonus (pour un total de 6 millions) liés à des missions de lutte contre la fraude et à la promotion de la carte de chômage électronique. Mentionnons enfin que le gouvernement a décidé en 2013, rigueur budgétaire oblige, de tailler 5,557 millions dans cette enveloppe administrative – une économie réduite de 2 millions si les syndicats respectent une marge de liquidité inférieure à ce qui est prévu, ce qu’ils font haut la main.

En 2013, dernière année dont les chiffres sont "bétonnés", les trois syndicats étaient dans le rouge dans le cadre de cette activité. À la FGTB, on n’aime guère s’étendre sur le sujet, tout au plus précise-t-on que, depuis l’introduction de la comptabilité de gestion en 1996, ce n’est que la deuxième fois qu’un déficit est enregistré. Le syndicat libéral se montre un peu plus loquace: le déficit s’est installé depuis au moins dix ans. Chaque "cas", c’est-à-dire dossier de paiement, revenait à 25 euros à la CGSLB, en 2013. Qui a perçu, en 2014, 23,5 euros de frais administratifs par cas, dont une petite partie n’est pas récurrente car liée à un projet d’informatisation; le syndicat parle plutôt d’un soutien de 20,5 euros. On peut donc situer le déficit annuel dans une fourchette allant de 1 à 3 millions. La CSC, qui s’est déclarée entreprise en difficulté, la joue plus "livres ouverts". En 2014, chaque cas lui coûtait 20,22 euros, pour un soutien de 17,41 euros. D’où un déficit de 13 millions, ramené à 9,6 après un rabotage des investissements prévus dans l’informatique.

Ce qui nous mène à la seconde partie: pourquoi donc s’encombrer d’une mission qui coûte de l’argent? Parce que les syndicats ont à cœur de défendre non seulement les travailleurs, mais aussi les allocataires, font-ils valoir. Pour résumer: cela fait partie des fondamentaux du syndicalisme made in Belgium. Ce n’est pas faux. On ajoutera tout de même que les syndicats y trouvent tout de même un solide avantage: le paiement des allocations de chômage constitue un canal efficace de recrutement d’affiliés, qui ne claquent pas tous la porte lorsqu’ils ont trouvé leur place sur le marché du travail. Certains sondages indiquent qu’entre 45% et 48% des affiliés le sont parce que les syndicats gèrent les allocations de chômage. Un regard à l’étranger le confirme: il existe un lien indéniable entre taux de syndicalisation et paiement du chômage (lire ci-dessous).

4. Faut-il ôter le chômage des mains syndicales?

C’est une évidence, à entendre les détracteurs du système. Qui dénoncent le conflit d’intérêts des syndicats, à la fois gestionnaires de la sécurité sociale et défenseurs des intérêts de leurs membres. Et la perversité du système qui fait gagner des membres aux syndicats, qui sont dès lors renforcés par le chômage. Parfois, la caricature n’est pas loin: le risque existe que l’argent du chômage serve à organiser des actions syndicales. "Il n’y a jamais eu de problème ni de scandale important", tempère Jean Hindriks, professeur d’économie à l’UCL. "Depuis les années 90, les contrôles sont plus que sévères", insiste Jean-François Neven. Chaque paiement est vérifié. Et il ne faudrait pas croire que zapper les syndicats, qui perdent de l’argent, permettrait d’économiser les 208 millions de frais de gestion, qui représentent 2,6% des allocations. Rien ne dit que l’administration s’en sortirait à meilleur compte. "Tant qu’il existe une liberté de choix, une concurrence entre syndicats et avec la Capac, je ne vois pas où se situe le problème, conclut Jean Hindriks. Les syndicats sont partie prenante de la concertation sociale, ils sont présents tout au long de la chaîne."

Un lien évident avec le taux de syndicalisation

La Belgique n’est pas le seul pays où les syndicats sont impliqués dans le paiement du chômage – même si les particularités de son système le rendent tout de même unique. Direction les pays scandinaves. "Le Danemark, la Finlande et la Suède ont opté pour un mécanisme plus ou moins similaire", explique-t-on à l’Institut syndical européen (ETUI, à la sauce anglaise). Avec une différence de taille: dans ces pays, l’assurance chômage n’est pas obligatoire mais constitue un service facultatif proposé par les syndicats (et, parfois, une alternative publique).

Autre enseignement (jetez un œil à notre infographie): il existe clairement une corrélation entre l’implication syndicale dans le paiement des allocations de chômage et le taux de syndicalisation des salariés. "La première raison pour une affiliation est la présence d’un problème sur le lieu de travail, nuance-t-on à l’ETUI. Mais ensuite, c’est vrai, viennent les allocations de chômage."

Ajoutons que ce n’est pas parce que les syndicats n’effectuent pas le paiement des allocations qu’ils ne sont pas impliqués du tout dans la gestion du chômage. En France, c’est Pôle Emploi qui paie, mais les partenaires sociaux, via l’Unédic, sont toujours associés à la gestion de l’assurance chômage. Même chose en Allemagne, où l’Agence fédérale pour l’Emploi est pilotée de concert par l’Etat, le patronat et les syndicats.

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