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L'Europe cherche la porte de sortie de sa crise énergétique

La présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, lors d'une conférence de presse à l'issue du Baltic Sea Energy Security Summit, près de Copenhague, mardi 30 août. Elle avait annoncé la veille une réforme prochaine du marché. ©AFP

Entre mesures d’urgence et réforme en profondeur, l’Union européenne cherche la voie pour répondre efficacement à la crise énergétique sans briser un outil qui fonctionnait jusqu’ici assez bien: le marché intérieur de l’énergie.

L’Europe peut-elle apporter une réponse efficace à l’envolée des prix de l’énergie? Lundi 29 août, sans attendre la réunion de rentrée de la Commission européenne, sa présidente, Ursula von der Leyen, a répondu à la pression grandissante pour une riposte forte en annonçant travailler sur une "intervention d’urgence" et une réforme "structurelle" du fonctionnement du marché. Les vingt-sept ministres de l’Énergie se réuniront le 9 septembre pour tenter d’accorder leurs violons sur la marche à suivre face à la menace systémique que la flambée des prix et les ruptures d’approvisionnement font peser sur la stabilité sociale, économique et politique de l’Union.

"Doper la production où on le peut et réduire la demande, sont les réelles solutions aux prix élevés, qui reflètent une rareté de l'offre."
Ben McWilliams
Analyste au think tank Bruegel

Avant de poser la question d’une intervention sur les prix, la question sous-jacente urgente est assez simplement d'équilibrer l'offre et la demande, tant de gaz naturel que d'électricité, pose Ben McWilliams, analyste de recherche au think tank Bruegel et spécialiste des politiques climatiques et énergétiques. "Des choses positives ont été faites depuis l'invasion russe: l'Europe a significativement diversifié ses importations de gaz, et on a commencé à réduire sérieusement la demande, singulièrement ces deux derniers mois. Ces deux éléments, doper la production où on le peut et réduire la demande, sont les réelles solutions aux prix élevés, qui reflètent une rareté de l'offre. Quand on parle de baisser les prix, ce doit être ce dont on parle en premier lieu."

Cela vaut comme un avertissement posé d'emblée à ceux qui attendraient trop d'une intervention européenne: il n’y a pas de solution miracle face à une demande et une offre qui ne se rencontrent pas, poursuit-il. "Vous pouvez mettre un plafond, jouer avec le marché et la manière de répartir la facture entre ménages, industrie, l'État mais, au final, il y aura toujours un prix très élevé à payer quelque part dans l'économie."

Une mesure pour l'urgence

Dans les capitales, personne ne sait exactement ce que la Commission prépare, confie cette source diplomatique. Notamment distillée début 2022 par la Belgique, l’idée d’une forme de blocage des prix s’installe. Elle est aussi poussée par la République tchèque, qui préside le Conseil des ministres européens. Mais pour reprendre l’expression d’un diplomate, "il y a cinquante nuances de blocage des prix, le tout est de savoir vers laquelle on se dirige". Sachant notamment que Berlin a ouvert la porte après avoir longtemps été l’un des grands opposants à toute intervention sur les marchés, on peut s'attendre à ce que toute intervention soit le cas échéant à la fois très limitée dans le temps et la couverture, souligne la même source.

"Ceux qui appellent à mettre des plafonds sur les prix doivent s'interroger : qui va-t-on rationner?"
Estelle Cantillon
Solvay Brussels School

Ce qui exclurait une série d'idées en circulation, comme celle d'un plafonnement des prix à l'importation du gaz. Selon les versions, la mesure pourrait se concentrer sur les pipelines russes ou concernerait le gaz naturel liquéfié, importé par bateaux, espérant ainsi casser la spéculation sans rompre l’approvisionnement, dès lors que le prix fixé serait supérieur à celui du marché asiatique. "Je m'interroge sur la mesure dans laquelle on peut se permettre de faire cela : alors où s’arrête-t-on, pourquoi pas le pétrole, les autres matières premières? Quel est le principe? Ça serait changer de système: le cas échéant, ça ne se fait pas à coups de sparadraps", objecte Francesco Contino, professeur à l'école polytechnique de l'UCLouvain, spécialiste de la transition énergétique.

De son côté, l’économiste Estelle Cantillon appelle à revenir aux bases: "Si vous voulez fixer un prix inférieur au prix du marché, alors la demande sera plus élevée que l'offre, il faudra donc rationner la demande. Ceux qui appellent à mettre des plafonds sur les prix doivent s'interroger: qui va-t-on rationner?", souligne la professeure à la Solvay Brussels School, spécialiste du marché de l’électricité.

Le siège de Gazprom, à Saint-Pétersbourg. L'entreprise russe a coupé ses livraisons à Engie ce jeudi. ©EPA

Plafonner les prix peut aussi se faire de manière plus ciblée, à l’image de ce qu’on fait l’Espagne et le Portugal – après avoir reçu une autorisation européenne justifiée par le relatif isolement de leur marché électrique. Les Ibériques ont plafonné le prix du gaz utilisé pour produire de l’électricité, en finançant eux-mêmes la différence. L’Europe pourrait-elle généraliser cette formule? "Cela pose toujours des problèmes, cela demande des subsides gouvernementaux, mais j'ai l'impression que c'est l'option la plus sérieusement discutée pour le moment", reprend Ben McWilliams. L’idée ne passe pas encore auprès de toutes les délégations nationales. "Dans un tel scénario, il faudrait compenser la différence entre le prix importé et le prix plafonné, et donc se posera la question du financement d'une telle mesure", souligne cette source diplomatique d’un État toujours froid à l’idée d'avancer dans cette direction.

Sans décrier complètement une option de ce type, Estelle Cantillon pointe elle aussi le risque de dépenser beaucoup pour un faible résultat: "Fondamentalement, ce type de mesures règlent les symptômes, mais pas les causes. Ce sont des puits sans fond pour les finances publiques, qui ne donnent pas le bon prix pour permettre aux acteurs de s'ajuster."

Ben McWilliams de son côté souligne que s’il est certainement possible de concevoir un plafond de prix efficace, l'opération comporte des risques significatifs d'erreurs: "Tout le défi consiste à ne pas détruire complètement un marché qui a bien fonctionné pendant de nombreuses années en essayant d'apporter un soutien de court terme..."

"Si on regarde froidement les choses, ça revient à subventionner le changement climatique."
Francesco Contino
UCLouvain

À l'UCLouvain, Francesco Contino avance pour sa part un autre motif de réserve: "Si l'on regarde froidement les choses, cela revient à subventionner le changement climatique", souligne-t-il, s'étonnant que l'on s'intéresse autant au prix et si peu à la réduction de la demande. On va y revenir, mais restons encore un peu sur le prix.

Le potentiel des régulateurs

En attendant de voir la couleur du lapin qui sortira du chapeau européen, il y a un terrain par trop oublié pour baisser les prix des factures d'énergie, observe Estelle Cantillon: celui de la régulation et de la politique de concurrence.

Les marchés de l'électricité et du gaz sont relativement concentrés, ce qui donne aux acteurs une capacité d'exercer ce que les économistes appellent un pouvoir de marché – c'est-à-dire une capacité à "faire" les prix. "Bien sûr, le gaz coûte plus cher à l'achat, mais il n'est pas impossible que les acteurs, en remettant leurs offres sur le marché, se prennent une commission supplémentaire, profitant de la tension entre l'offre et la demande. Dans ce cas, ne devrait-on pas faire intervenir le régulateur, comme la Creg en Belgique? On n'entend pas nos régulateurs alors que l'on est dans une situation où l'exercice de pouvoir de marché est favorisé", déplore l'économiste.

Estelle Cantillon s'interroge aussi sur la manière dont les hausses de prix sur le marché de gros se traduisent sur le marché de la fourniture, vers la facture des particuliers. "Les gros acteurs de marché sur la production et la fourniture sont les mêmes. Quand Engie vend son électricité à 200 euros le MWh, d’une certaine façon, il se le vend à lui-même." Or, poursuit-elle, ces grands acteurs intégrés, qui produisent surtout avec le nucléaire, n’ont pas vu leurs coûts augmenter de façon comparable à ce qu’ils répercutent.

En somme, l’augmentation des prix sur votre facture d'électricité est beaucoup plus liée aux prix de gros sur le marché à court terme (day-ahead) qu’à l'exposition réelle des fournisseurs. "Corriger cela serait une mesure structurelle à prendre, souligne Estelle Cantillon, et cela se joue au niveau des régulateurs régionaux: on n'a pas besoin de l'Europe pour le faire, cela protégerait les consommateurs et diminuerait les surprofits."

Un marché à part

Mais reprenons le fil lancé par Ursula von der Leyen. Face à la flambée des prix, on ne prépare pas uniquement une mesure d'urgence: la présidente de la Commission européenne dresse – laconiquement – le constat d'une organisation inadaptée du marché. "La flambée des prix de l'électricité révèle les limites de la conception actuelle de notre marché de l'électricité", estimait-elle lundi 29 août dans son discours de Bled, en Slovénie, ajoutant qu'il avait été conçu "pour des circonstances différentes".

La Commission se prépare donc à présenter dans les mois qui viennent une "réforme structurelle", une vingtaine d’années après la libéralisation des marchés du gaz et de l’électricité, organisées par des législations adoptées successivement dans les années 1990 et 2000, et qui visaient à encourager la concurrence, notamment... pour faire baisser les prix pour le consommateur.

"S'il y a trop de demande par rapport à ce qui est produit, la vitesse des alternateurs diminue, ils vibrent et risquent de s'abimer."
François Vallée
UMons

Cela vaut bien une parenthèse. Aujourd'hui, le prix de l'électricité est déterminé par le prix de la dernière centrale appelée pour assurer l'équilibre entre offre et demande sur le réseau. Pour comprendre le marché de l'électricité, il faut revenir à la physique explique François Vallée, professeur à l'Université de Mons et directeur de son groupe de recherche sur les systèmes et marchés énergétiques: à tout instant, la production doit rigoureusement égaler la production d'électricité pour maintenir la fréquence du signal (50 Hz en Europe). Celle-ci est assurée par les alternateurs, les appareils qui convertissent l'énergie mécanique en courant alternatif: "S'il y a trop de demande par rapport à ce qui est produit, la vitesse des alternateurs diminue, ils vibrent et risquent de s'abimer", poursuit François Vallée. À l'inverse, si la production envoyée sur le réseau dépasse la consommation, les alternateurs tournent trop rapidement, créant des risques de rupture.

Les marchés ont donc été organisés de manière à maintenir l'équilibre entre production et consommation, explique-t-il, avec un éventail de temporalités: on peut vendre ou acheter à moyen terme des unités très prévisibles comme le nucléaire, ou à très court terme en fonction de la météo pour le renouvelable. L'équilibre du réseau en temps réel est, lui, placé sous la responsabilité du gestionnaire du réseau de transport d'électricité (Elia en Belgique), qui organise un marché de réserves: des producteurs bloquent une partie de leurs capacités et garantissent la fourniture de courant sur le réseau en cas de besoin. Quand "tout va bien", le nucléaire et le renouvelable tournent, et des centrales très flexibles au gaz ou au charbon peuvent être activées à volonté pour assurer la stabilité. "Mais maintenant, on a des centrales nucléaires à l'arrêt en France, des grosses pénuries de vent... Et donc on a beaucoup recours à ces centrales au gaz et au charbon, dont les prix ont flambé", résume François Vallée.

Une réforme "structurelle"

Voilà donc un marché conçu pour assurer la stabilité du réseau tout en offrant au consommateur le prix le plus bas tout à coup placé sur la sellette: cette crise vaut-elle une réforme structurelle?

Non, estime Estelle Cantillon: "Si l’on changeait de mécanisme des prix, les acteurs s'adapteraient et ça ne ferait au final pas une grande différence." Pour l’économiste, la crise actuelle ne doit pas être réglée en changeant l'architecture du marché de l’électricité. Elle rappelle au passage l'avis de l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie (ACER), qui avait estimé dans un rapport rendu en avril que le marché est adapté pour allouer les capacités de génération de courant sur le court terme. Si une réforme il devait y avoir, disait ce rapport, elle devrait se porter sur la création de marchés à long terme pour encourager les investissements dans de nouvelles générations de production. "Aujourd’hui, le marché de l'électricité est à relativement court terme, jusqu'à trois, quatre ans, mais quand vous voulez investir dans de nouvelles capacités de génération, il est intéressant d'avoir des certitudes à dix, vingt ou trente ans. Ceci n'est pas lié à la crise actuelle, mais à la transition climatique", souligne Estelle Cantillon.

"Une solution serait de nationaliser, en tout cas partiellement."
Francesco Contino
Chercheur à l'UCLouvain

À l’UMons, François Vallée ne dit pas autre chose: "Ce n'est pas tellement l'organisation des marchés en tant que telle qui est à revoir, mais le type de producteurs que l'on doit voir arriver sur les marchés. Il faut investir et innover pour développer des structures flexibles, stockage, hydrogène, qui soient autres que celles sur lesquelles on compte aujourd'hui", à savoir les centrales au gaz ou au charbon.

Tout le monde ne partage cependant pas l'idée que l'organisation actuelle du marché soit la bonne formule. Francesco Contino, à l'UCLouvain, considère pour sa part que la crise actuelle est le reflet d’un échec de la politique européenne de privatisation du secteur, jadis entièrement nationalisé. "Une solution serait de nationaliser, en tout cas partiellement. Si l’acteur principal, public, gère des productions éoliennes, nucléaires et au gaz, il peut décider de faire payer à son coût moyen – les pertes d'un côté sont compensées par les gains de l'autre. Mais c’est très difficile à faire maintenant que l’on a privatisé, ça demande des investissements publics considérables."

L'offre et/ou la demande

Si l'on accepte, comme les experts interrogés ici, qu'il n'y a pas de miracle à attendre pour les prix – de l'électricité ou du gaz – d'une intervention d'urgence sur le marché ou d'une réforme providentielle de son fonctionnement, on ne peut pas clore la discussion sans revenir aux fondamentaux de l'offre et de la demande qui ne se rencontrent pas, comme le soulignait plus haut Ben McWilliams.

Pour l'analyste chez Bruegel, l'urgence à court terme est surtout de doper par tous les moyens possibles l'offre, y compris, dit-il, au prix d'exemptions temporaires sur les normes environnementales pour injecter davantage de ressources énergétiques locales – du gaz au lignite – en prévoyant le cas échéant des compensations européennes, par exemple pour les Néerlandais qui ont décidé d'avancer la fermeture du gisement de Groningue, en raison des tremblements de terre qu'il occasionnait.

"Face à ce choc énorme sur les prix des hydrocarbures, la seule solution de long terme ce sont les énergies décarbonées."
Ben McWilliams
Analyste au think tank Bruegel

Paradoxalement, Ben McWilliams plaide pour un tel régime d'exception au nom notamment des objectifs climatiques : "Pour les cinq à six prochains mois, si l'Europe veut garder ses objectifs climatiques en vie, la chose la plus importante est que les gens restent à bord cet hiver. Or, on peut imaginer de mauvais scénarios où Poutine fait du chantage sur l'Europe au beau milieu d’un hiver très froid: ça pourrait tourner très mal pour l'intégrité politique européenne et les objectifs climatiques." Même si à court terme une telle politique entrainerait une déviation de notre trajectoire de réduction d'émissions, la situation actuelle va massivement accélérer la décarbonation estime-t-il : "Face à ce choc énorme sur les prix des hydrocarbures, la seule solution de long terme ce sont les énergies décarbonées."

Voilà pour doper l'offre, à tout prix. Pour Francesco Contino, l'idée est inconcevable face à l’urgence de stopper les émissions de gaz à effet de serre pour éviter un réchauffement supérieur à 1,5°C qui accélérerait l’emballement de l’effet de serre. Au contraire de l’économiste de Bruegel, il appelle à un mouvement de réduction de la demande. "Il faut arrêter d'émettre du CO₂: prenons l'opportunité des coûts élevés pour montrer qu'on peut faire beaucoup moins. On a des expériences qui montrent comment vivre avec 14°C à l'intérieur avec des enfants, avec différents moyens pour compenser le confort. Pourquoi ne le considère-t-on pas?"

L'unité à l'épreuve

Pour l'heure, les Vingt-Sept ont adopté un engagement facultatif à réduire leur consommation d'énergie de 15% cet hiver: il ne deviendrait contraignant qu'en cas d'activation d'un mécanisme d'alerte au niveau européen. Reste à voir face à l’urgence si les États membres parviendront à garder les coudes serrés.

Comme à chaque secousse majeure, leur unité risque d’être mise à l’épreuve. La Hongrie a laissé entrevoir à quoi pourrait ressembler la fracturation lorsqu'elle a décrété, en juillet, un "état d'urgence énergétique", annonçant l'arrêt de ses exportations de gaz vers des pays voisins pour assurer la sécurité de son propre approvisionnement. "Le risque augmente à mesure que la situation empire : si l'Europe est capable de mettre en place des politiques sensées et parvient à maîtriser la situation jusqu'à l'hiver et éviter un scénario extrême, personne n’aura intérêt à agir de la sorte, estime Ben McWilliams. Mais le risque existe, s’il fait très froid cet hiver et que l'offre d'énergie est très faible, que des gouvernements au pied du mur décident de prioriser leurs citoyens sur leurs voisins et l'Union européenne. Ce serait un très mauvais scénario."

Une crise n’est pas l’autre, mais le spectre d’une cacophonie européenne comme celle du début du Covid-19, où les États membres avaient réagi en ordre dispersé dans la fermeture des frontières et l’accaparement national de masques, n’est pas loin. Les Vingt-Sept avaient fini par décider de travailler ensemble – "j'espère, conclut l’économiste de Bruegel, que dans cette crise énergétique, c'est la position vers laquelle l'Europe va se diriger".

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