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Métro 3: la piste d'un partenariat public-privé jugée réaliste sous conditions

En raison d'offres de soumissionnaires trop élevées, le tronçon gare du Nord-Bordet du projet de métro 3 a été mis en suspens il y a un an. ©Beliris

Malgré des besoins de financement et des risques élevés, le projet de métro 3 pourrait faire l'objet d'un PPP sous certaines conditions, selon une étude menée pour la Région bruxelloise.

C'était il y a un an, presque jour pour jour: Beliris annonçait la suspension du projet de métro 3 et démobilisait une partie de son personnel en raison des offres trop élevées remises pour les travaux de génie civil relatifs au tunnel et aux stations à construire à Schaerbeek et Evere. Depuis, les détracteurs de ce projet d'envergure, parmi lesquels figurent le parti Ecolo et diverses associations, estiment que la messe est dite et que le tronçon gare du Nord-Bordet, impayable, ne verra jamais le jour. D'autres jugent le métro 3 indispensable pour la mobilité dans la capitale et cherchent des solutions alternatives de financement.

Le ministre bruxellois du Budget Sven Gatz (Open Vld) appartient à la seconde catégorie. À ses yeux, la saturation de la ligne de prémétro entre Albert et gare du Nord et la nécessité de prolonger l'axe dans la commune de Schaerbeek, très densément peuplée, justifient que l'on continue d'investir dans le métro, mais sans aggraver la situation budgétaire de la Région. C'est dans ce contexte que le libéral a sollicité le soutien de la Banque européenne d'investissement (BEI) pour étudier l'opportunité d'un partenariat public-privé (PPP) pour le métro 3. Un modèle qui fait porter une partie du financement par des entreprises privées, en échange de paiements ou de commissions.

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L'avantage principal serait pour le budget régional puisque le coût pourrait être étalé sur toute la durée du partenariat, soit 25 à 30 ans.

Réalisée par le bureau de consultance Rebel, la phase 1 de l'étude conclut à la faisabilité d'un tel partenariat si le scénario choisi remplit plusieurs conditions pour faire face à deux contraintes. À savoir, des besoins de financement élevés qui en feraient le plus grand projet de PPP jamais entrepris en Belgique (pour un montant double au réaménagement du Ring de Gand) et un profil de risque élevé, puisqu'il implique des infrastructures souterraines dans une zone urbaine dense.

Lisser les coûts

Sur base d'une comparaison de neuf PPP d'infrastructures métropolitaines existants dans le monde, dont des lignes de métro à Londres, Dublin, Barcelone ou encore Melbourne, l'analyse qualitative du rapport qualité-prix conclut que c'est le scénario comprenant les infrastructures de base (tunnels et stations) mais pas les aménagements des gares et des systèmes de transports qui serait le plus avantageux par rapport à une passation traditionnelle de marché, en permettant de mobiliser au mieux l'expertise du privé en matière de génie civil.

Mais l'avantage principal serait pour le budget régional, puisque le coût du métro pourrait être étalé sur toute la durée du partenariat public-privé, soit 25 à 30 ans. Et si le PPP est structuré conformément aux conditions d'Eurostat, l'office statistique européen, l'investissement pourrait même être "déconsolidé", ce qui signifie qu'il serait enregistré hors budget et ne viendrait pas alourdir la dette bruxelloise.

Répartir le risque

L'impact budgétaire restera important, souligne l'étude, qui considère que la disponibilité d'un financement public pour le projet n'est pas identifiée à ce jour. Il doit s'agir de ressources financières non remboursables telles que des dotations, des subventions ou des produits de prélèvements. Des sources potentielles, comme la taxation intelligente SmartMove, sont identifiées, mais sans aucun engagement ou estimation. Or, cette question doit être résolue avant le lancement d'un appel d'offres pour un PPP.

"Ce n'est pas une procédure que l'on va boucler en deux ou trois ans. Mais au moins, on peut préparer l'avenir avec une solution qui coûtera moins cher à la Région."

Sven Gatz
Ministre bruxellois des Finances et du Budget

Il est aussi impératif d'appliquer une répartition efficace du risque. Selon l'étude, cela revient à ne pas attribuer l'ensemble des risques au privé, car même si cela apporte de la prévisibilité budgétaire, cela convertit un coût futur incertain en une obligation de paiement. Concrètement, il est recommandé de mettre en place un mécanisme pour répartir les risques liés à la méthode de construction (congélation des sols) pour les stations de Liedts, Verboekhoven, Colignon et Paix, en définissant précisément l'occurrence et l'impact du risque.

Le consultant recommande, en outre, de prévoir un montant de compensation pour les soumissionnaires, afin de compenser le degré probablement limité de concurrence dû à la grande complexité du projet, au faible nombre de consortiums capables de l'entreprendre et au coût très élevé de préparation des offres. L'octroi d'une compensation assez élevée pourrait attirer un plus grand nombre de candidats et contribuer à la qualité des offres.

Délais supplémentaires

S'ils permettent d'échelonner les coûts, les PPP ont la réputation de coûter plus cher, en valeur absolue, aux pouvoirs publics, qui empruntent à un taux meilleur que les entreprises privées. Mais au cabinet Gatz, on assure que ce n'est pas une fatalité. Ainsi, le lot n°3 relatif au génie civil du tunnel et des stations est estimé par le consultant à 1,4 milliard d'euros alors que les offres reçues l'an dernier, dans le cadre d'une passation traditionnelle de marché, approchaient les 2 milliards. "Il y a un traumatisme avec le Palais du Midi, donc les soumissionnaires ont inclus de facto le coût d'un worst-case scenario, ce que l'on peut contrer avec une répartition efficace des risques."

Pour autant, le ministre reconnaît que le PPP n'est pas la panacée, ne serait-ce qu'en raison des délais. "Si l'on part dans cette nouvelle logique, la prochaine législature consistera à se préparer. Ce n'est pas une procédure que l'on va boucler en deux ou trois ans. Mais au moins, on peut préparer l'avenir avec une solution qui coûtera moins cher à la Région", déclare Sven Gatz.

Il tacle, au passage, sa collègue Elke Van den Brandt (Groen) en charge de la Mobilité. "Ce n'est pas normal d'outsourcer la responsabilité d'un métro au seul ministre des Finances. Elle se dit favorable au métro, mais elle ne s'est pas vraiment intéressée au dossier. Il faudra avoir quelqu'un à la Mobilité qui s'engage à chercher des solutions pour le métro et pas uniquement pour les bus et les trams."

Feu vert au lancement de la phase 2 de l'étude

La phase 1 de l'étude demandée par la Région comprend l'identification des scénarios de livraison traditionnels et de PPP pour le tronçon gare du Nord-Bordet du métro 3, ainsi qu'une évaluation qualitative de l'adéquation des scénarios de PPP.

Lors du comité de pilotage pour le métro Nord, le ministre Gatz a obtenu la validation du lancement de la phase 2 de l'étude, qui comprend une évaluation quantitative du rapport qualité-prix, une analyse de l'accessibilité financière ainsi que des propositions relatives à la stratégie de passation des marchés, à la gestion des parties prenantes, à la gouvernance du projet et à la gestion du processus. Celle-ci devrait arriver sur la table du prochain gouvernement fin 2024 et l'aider à prendre une décision.

"Les services seront fournis en mobilisant des consultants externes qui travailleront en collaboration avec des experts de la BEI spécialisés dans l'identification, l'évaluation et la préparation des PPP", précise le cabinet de Sven Gatz.

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