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interview

Le débat des économistes Noels et Pagano: "La Belgique ne peut plus se permettre d'être si dépensière"

L'Echo a réuni Geert Noels et Giuseppe Pagano au chevet des finances publiques du pays. ©Kristof Vadino

Geert Noels et Giuseppe Pagano ne partagent pas le même sentiment d'inquiétude ni d'urgence. Cela étant, ces fins connaisseurs des comptes de la maison Belgique se rejoignent sur ce constat: il va falloir que les dépenses courantes cessent d'excéder les recettes.

Les remous et soubresauts de l'actualité obéiraient-ils à la logique du lave-linge, où tout n'est que cycle? Un temps sous les feux de la rampe, la machine fiscale et le costume budgétaire rapiécé de la Belgique ont été éclipsés, des semaines durant, par la crise énergétique, la saga nucléaire ou le casse-tête des pensions.

Voilà à présent que le budget tient sa revanche. Avec le gouvernement De Croo qui a bouclé, non sans peine, son ajustement. Avec une brochette d'économistes qui se sont lancés dans l'arène et ont croisé le fer par le biais de cartes blanches, la première dénonçant le caractère insoutenable de nos finances publiques et la réplique renvoyant la responsabilité sur l'organisation de notre modèle économique.

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La Belgique file-t-elle droit dans le mur budgétaire? Nos finances se trouvent-elles dans un état catastrophique? Afin d'en débattre, nous avons réuni deux économistes, aussi férus de finances publiques que de petite reine. À notre gauche, Giuseppe Pagano, professeur (émérite) de finances publiques et de politique économique à l'UMons. À notre droite, Geert Noels, patron et économiste en chef d'Econopolis, par ailleurs signataire de la première carte blanche, plutôt alarmiste.

CHAPITRE 1: L'état des lieux

Allez savoir ce qui désole le plus Geert Noels: l'ampleur du déficit ou le désintérêt relatif entourant la question. "Au sein de l'exécutif, je ne sens aucun sentiment d'urgence; toutes les excuses sont bonnes pour ne pas réellement s'attaquer à ce chantier. Si l'on époussette quelques éléments conjoncturels, le déficit actuel (avant ajustement, NDLR) tourne autour des 5% du PIB."

"Il n'est pas farfelu de supposer que, si l'on ne fait rien, le déficit atteigne les 10% de PIB à l'horizon 2030."

Geert Noels
CEO et chief economist d'Econopolis

Sauf qu'une série de dépenses supplémentaires pointent le bout de leur nez. Facture du vieillissement en tête (+3,5% du PIB). "À quoi il convient d'ajouter les dépenses en Défense, suite à la guerre en Ukraine, le coût de la transition climatique ou la nécessité de relancer les investissements publics." Sans oublier la hausse des taux d'intérêt qui ranime la crainte du célèbre "effet boule de neige" – celui qui voit la charge de la dette suivre un rythme plus soutenu que la croissance de l'économie. "Il n'est pas farfelu de supposer que, si l'on ne fait rien, le déficit atteigne les 10% de PIB à l'horizon 2030."

Voilà qui fleure bon les années '70 et '80. "Sauf que nous ne disposons plus des mêmes outils pour redresser la barre", relève Geert Noels. Sabrer dans les investissements publics? Déjà fait. "Et on ne peut pas dévaluer le franc belge..." D'où ce sentiment d'urgence. "Il faut prendre dès à présent des mesures structurelles et profondes."

"Un risque théorique"

Giuseppe Pagano. ©Kristof Vadino

"Je suis d'accord avec à peu près tout", sourit Giuseppe Pagano. Les chiffres sont ce qu'ils sont. Oui, une série de dépenses futures revêtent un caractère inévitable. Vieillissement. Impact climatique. "Qu'il s'agisse de préventif, via la réduction des gaz à effet de serre. L'isolation des bâtiments, par exemple, va coûter des milliards! Ou de curatif, lorsque nous serons confrontés à des inondations ou des sécheresses extrêmes. Parce qu'ainsi le veut une règle non écrite et pourtant d'application partout: dans ce genre de cas, les États interviennent." Ou encore fonctions régaliennes. "Police ou justice: un jour ou l'autre, il faudra améliorer le système. Prenez le narcotrafic à Anvers: c'est effrayant et difficilement concevable dans une démocratie."

À peu près tout ne signifie guère tout. "Je ne crois pas que nous nous dirigions vers 10% de déficit, enchaîne Giuseppe Pagano. Cela, c'est si on ne fait rien. Mais nous avons un gouvernement. Il y a la surveillance européenne. C'est un risque, disons, théorique."

"Saisir le moment"

Par ailleurs, le niveau d'endettement n'affole pas le professeur émérite. "On emprunte actuellement, sur dix ans, à moins de 3%; dans les années '80, c'était plus de 10%. Dans l'exposé budgétaire, il est indiqué que la charge de la dette avoisinera les 2% du PIB. Nous sommes confrontés à des problèmes plus criants que celui-là." Tout va bien dans le meilleur des mondes, alors? Pas vraiment. "La Belgique n'est pas le pays le plus endetté d'Europe mais, de toute évidence, on ne peut laisser la dette filer sans fin. Tant que la charge des intérêts est encore faible, nous devrions saisir le moment."

"Définissons, calmement, une trajectoire de réduction du taux d'endettement."

Giuseppe Pagano
Professeur émérite (UMons)

Si leur seuil d'alerte n'est pas identique, les deux hommes se retrouvent. Il est temps de se bouger. Et que le Fédéral suive la voie wallonne, sourit Giuseppe Pagano, qui fait partie des experts appelés au chevet de la dette méridionale. "Définissons, calmement, une trajectoire de réduction du taux d'endettement." Au passage, nos interlocuteurs taclent ceux qui brandissent, tous les six mois, le risque de faillite. "Évidemment, cela n'arrive jamais, ce qui fait perdre crédibilité et audience, reprend Giuseppe Pagano. Il devient dès lors plus difficile de faire passer un message plus fin."

"Changement de contrat avec le citoyen"

Pourquoi Geert Noels se montre-t-il plus soucieux? C'est la force de l'inertie qui veut ça. "Un souci budgétaire, on peut en prendre conscience tardivement, et le résoudre prend énormément de temps. Ce n'est pas parce qu'on ne le réalise pas que les difficultés ne sont pas là. Credit Suisse? Le problème existait depuis quatorze ans. La Grèce? Les failles étaient connues de longue date. Simplement, à un moment, tout se cristallise et la confiance disparaît."

"J'ai l'impression de prêcher dans le désert. Et que les politiques agissent comme s'ils avaient perdu le contrôle, comme s'il fallait attendre l'intervention de la Commission européenne ou du FMI, ou alors l'avertissement d'une agence de notation, pour s'y mettre."

Geert Noels
CEO et chief economist d'Econopolis

Quant au spectre de la faillite, il a peu de sens. "Par contre, ce qui est crédible et est en train de se passer, c'est un changement de contrat avec le citoyen." L'inflation? "Un échec des banques centrales, qui ont jeté de l'huile sur le feu en espérant de la sorte faire baisser l'endettement." La différence de traitement entre générations? "Certaines vont payer plus et recevoir moins. On a taillé dans les investissements productifs, sans inverser la tendance. Ce n'est pas équitable envers les générations à venir; notre déficit n'est pas la résultante d'investissements, mais de l'excès de dépenses courantes."

Excès qui ne récolte qu'une maigre attention. "Or, les finances des États, c'est primordial dans une démocratie! J'ai l'impression de prêcher dans le désert. Et que les politiques agissent comme s'ils avaient perdu le contrôle, comme s'il fallait attendre l'intervention de la Commission européenne ou du FMI, ou l'avertissement d'une agence de notation pour s'y mettre. À la façon d'une personne en obésité morbide qui attend que son médecin le menace pour changer ses habitudes."

La faute aux crises?

Giuseppe Pagano acquiesce. Un solde primaire dans le rouge à hauteur de quelque 17 milliards d'euros, comme le prévoit le budget initial 2023, c'est "extraordinairement mauvais". Reste à savoir ce qui se cache derrière. "Cela veut dire que l'État rend au citoyen davantage que ce qu'il prélève. Il prend 100 et donne 117. C'est très bien... si on en a les moyens. Il faut travailler pour atteindre un solde primaire positif ou nul."

"Nous avons fait face à un enchaînement inédit de crises d'ampleur ces quinze dernières années. Cette mauvaise santé budgétaire peut se comprendre dans ces circonstances exceptionnelles, même si cela ne peut se répéter. Nous sommes à un moment charnière."

Giuseppe Pagano
Professeur émérite (UMons)

Pour autant, le professeur se montre moins sévère. "Je ne suis pas là pour défendre le gouvernement, mais il faut reconnaître que nous avons fait face à un enchaînement inédit de crises d'ampleur ces quinze dernières années. Banques, covid, Ukraine ou inondations. Cette mauvaise santé budgétaire peut se comprendre dans ces circonstances exceptionnelles, même si cela ne peut se répéter. Nous sommes à un moment charnière."

Ou la faute au coût de la "machine"?

Bof. Geert Noels hausse les épaules. "Notre déficit n'a rien à voir avec les crises, que les autres pays ont également dû encaisser. Le point d'inflexion, ce sont les gouvernements Verhofstadt, qui ont hérité d'un État en super santé et ont gaspillé notre excédent primaire. Depuis, nous enchaînons les mauvaises décisions. Des crises, cela a toujours existé et existera toujours; justement, les affronter nécessite des finances publiques en bonne santé. Sinon, chacune d'entre elles devient existentielle."

"Le citoyen reçoit trop peu au regard de ce que débourse le gouvernement. Avec un paradoxe en prime: aucun autre gouvernement ne dépense autant et pourtant, on ne cesse d'entendre que l'on manque de moyens."

Geert Noels
CEO et chief economist d'Econopolis

L'économiste est lancé. "Seulement, en Belgique, on a l'impression d'être en affaires courantes permanentes, sans le moindre début de consensus sur notre politique économique de base. Le citoyen reçoit trop peu au regard de ce que débourse le gouvernement. Avec un paradoxe en prime: aucun autre pays ne dépense autant et pourtant, on ne cesse d'entendre que l'on manque de moyens. Si cela n'est pas un syndrome de mauvaise gestion... Beaucoup de gaspillage, peu de contrôles, il faut s'interroger sur le coût de la machine."

Tout de même, glisse Giuseppe Pagano. Les crises ont malmené les caisses de l'État. "En 2007, le solde primaire était dans le vert, à hauteur de dix milliards. En 2017, de trois milliards." On l'interroge: le citoyen belge "en a-t-il pour son argent"? Il réfléchit. "Globalement, non. L'État fait beaucoup de choses. En matière de soins de santé, nous ne sommes pas trop mal placés. Mais il y a un souci d'efficacité. On reçoit beaucoup, mais pas assez, si l'on tient compte du coût. Un exemple: l'efficacité de l'appareil judiciaire est perfectible."

©Kristof Vadino

CHAPITRE 2: Et maintenant, que fait-on?

Bon, c'est parti. En route vers une amélioration du solde primaire. Comment y parvenir? "Certains paramètres peuvent aider", renseigne Giuseppe Pagano. La croissance, qui gonfle les recettes, rogne les dépenses et peut mécaniquement faire baisser le taux d'endettement. "Avec 1,5%, on peut déjà faire quelque chose. Rappelons qu'entre 2008 et 2015, le PIB par habitant n'a guère progressé." Une embellie du taux d'emploi, aussi. "En 2022, environ 100.000 emplois ont été créés. Quelques années de la sorte et une série d'indicateurs vont s'améliorer. Le danger étant qu'une nouvelle crise survienne, brisant cet élan."

"L'amélioration du taux d'emploi est conjoncturelle et n'a rien de structurel. Et le gouvernement se tape sur la poitrine!"

Geert Noels
CEO et chief economist d'Econopolis

Pas vraiment de quoi dérider Geert Noels. Qui rappelle: c'est bien joli, la croissance, mais cela ne se décrète pas. "Quant au taux d'emploi, il constitue un bon horizon. Seulement, l'amélioration actuelle est conjoncturelle et n'a rien de structurel. Et le gouvernement se tape sur la poitrine!"

Afin d'embellir un budget, il n'y a pas mille manières de procéder. "On réduit les dépenses; on augmente les recettes", ramasse Giuseppe Pagano.

Une hausse des recettes? "On ne saura pas y échapper."

Giuseppe Pagano
Professeur émérite (UMons)

La case "réduction des dépenses" est inévitable, assure le professeur. Quitte à démarrer quelque part, autant s'attaquer aux dépenses exceptionnelles faisant partie de l'arsenal dégainé face aux crises. N'étaient-elles pas, de toute façon, destinées à disparaître? "Si, mais on sait comment cela fonctionne. Le temporaire a tendance à tourner au permanent. Comme la TVA sur l'électricité: à présent que les prix baissent, le taux réduit n'a plus de raison d'être." Et pourtant.

"Musée des taxes"

Même combat pour la hausse des recettes. "On ne saura y échapper. Au risque de jeter un pavé dans la mare, je mentionnerais la taxe carbone. Tous les économistes sont d'accord pour dire qu'il s'agit d'une bonne manière de s'attaquer aux gaz à effet de serre. Cela pourrait servir à financer la politique climatique."

"La Belgique est le musée de toutes les taxes disponibles dans le monde. Veut-on encore enrichir sa collection?"

Geert Noels
CEO et chief economist d'Econopolis

De nouvelles recettes?, interroge Geert Noels. "Nous figurons déjà dans le peloton de tête. Chaque euro qui s'ajoute constitue un frein à la croissance. Cette carte ne peut être jouée à l'infini. La Belgique est le musée de toutes les taxes disponibles dans le monde, veut-on encore enrichir sa collection?" Même dans le cadre d'une réforme globale de la fiscalité, menant à un rééquilibrage? "On sait très bien que toute recette supplémentaire va être engloutie dans le budget." Ceci dit, dans cette contrée des subsides et des niches, Geert Noels ne se dit pas opposé à une simplification fiscale.

Reste le volet "sabrer dans les dépenses". Ce qui ne peut se faire sans casse, avertit Giuseppe Pagano. "Réduire sans faire de mal à personne est impossible." Une affirmation contre laquelle Geert Noels s'inscrit en faux. "Pourquoi faudrait-il que cela fasse nécessairement mal? S'il en découle une hausse de croissance et d'efficacité?" Parabole à la clef. "Imaginez une compagnie d'assurance indemnisant tout et n'importe quoi. Cela déboucherait forcément sur une augmentation des primes. Couper dedans rimerait avec bonne gestion. Nous avons des responsabilités envers tout le monde: ceux qui reçoivent, ceux qui paient et ceux qui suivront."

"No golden bullet"

Geert Noels. ©Kristof Vadino

Et concrètement, cela donne quoi? N'espérez pas de recette magique. "Une 'golden bullet', cela n'existe pas", martèle Geert Noels. Cela étant, les rapports qui s'accumulent sur la Belgique, qu'ils soient signés BNB ou OCDE, regorgent de pistes de réformes. Fiscalité, marché du travail, soins de santé ou Sécu. "Il faut tout réformer. Et pas comme les pensions, où le peu qui a été fait débouche sur un surcoût. À tous les niveaux, en visant tant les petits que les grands."

De quoi crisper Giuseppe Pagano? Nullement. "Je suis largement d'accord." À une (solide) nuance près. "Je ne crois pas que l'on puisse radicalement changer la Belgique. Oui, notre système est complexe. Oui, il y aurait moyen de le simplifier un peu, par exemple en fusionnant la Wallonie et la Fédération Wallonie-Bruxelles. Mais nous garderons l'essentiel de nos défauts. Et, je ne sors pas de là, il nous faudra diminuer les dépenses et augmenter les recettes. Si la croissance n'est pas au rendez-vous, ce sera la même chose, en pire."

"Dix milliards d'économies structurelles, voilà qui serait un ordre de grandeur plausible pour un gouvernement énergique."

Giuseppe Pagano
Professeur émérite (UMons)

Rien qui soit hors de portée, poursuit le professeur. "Sous Elio Di Rupo, plus de dix milliards d'économies ont été réalisées. Pourquoi ne serait-ce pas faisable avec un autre attelage? Dix milliards d'économies structurelles, voilà qui serait un ordre de grandeur plausible pour un gouvernement énergique. Cela ne fait même pas 2% du PIB."

"Diabolique ou néolibéral"

Pas suffisant, tranche Geert Noels. Avec les élections en 2024, la campagne qui les précède et la (longue) formation qui la suit, "ce sera tout juste suffisant afin de combler le dérapage accumulé durant cette période". Dans son viseur, le cash flow belge. "Pour emprunter, la Belgique paie 60 points de base de plus que certains pays; voilà le prix du laxisme et de la paresse. Cela peut devenir bien plus, on l'a vu durant la crise financière."

"Ces vingt dernières années, les dépenses publiques belges n'ont fait que grimper. Aujourd'hui, on dépense 10% du PIB de plus par an! Avec cela, on aurait pu constituer des réserves à même d'absorber n'importe quel choc. Au lieu de quoi on a tout dépensé, tout en continuant à faire des promesses!"

Geert Noels
CEO et chief economist d'Econopolis

Non, dix milliards ne suffisent pas à Geert Noels. "Ces vingt dernières années, les dépenses publiques belges n'ont fait que grimper. Aujourd'hui, on dépense 10% du PIB de plus par an! Avec cela, on aurait pu constituer des réserves à même d'absorber n'importe quel choc. Au lieu de quoi on a tout dépensé, tout en continuant à faire des promesses!"

À défaut de "golden bullet", Geert Noels a bien une "golden rule" en tête. "Le solde primaire de la Belgique ne peut être négatif qu'à hauteur des investissements réalisés. Les véritables investissements, hein, dans l'infrastructure, pas tout le blabla qu'on essaie de glisser dans cette catégorie."

Et il peine à comprendre pourquoi la technologie ne pourrait pas nous donner un coup de main. "Partout dans le monde, la technologie modifie la façon dont fonctionne l'administration, allégeant la bureaucratie et libérant des gens pour faire autre chose. Mais pas chez nous, non. On ne peut pas dire qu'on soit à la pointe du numérique. Même chose en soins de santé, la technologie permettrait de diminuer les dépenses. Tout comme la prévention: cela coûte un peu à court terme, mais porte ses fruits sur le long terme. Sauf que ce débat n'a pas lieu. Et en disant cela, vous êtes directement catalogué 'diabolique' ou 'néolibéral'."

"La complaisance n'est pas une vertu."

Geert Noels
CEO et chief economist d'Econopolis

Un assainissement d'autant plus important, conclut l'économiste, que la concurrence entre États fait rage. "La guerre des talents est devenue mondiale; ce n'est plus Anvers versus Courtrai ou Liège. Or les défis s'accumulent. Quand on débarque dans certains pays, on se rend compte que nous affichons dix à quinze ans de retard. Ajoutez à cela des salaires élevés tandis que la productivité se dégrade, et un niveau d'enseignement qui se détériore. Les politiques qui se félicitent sont détachés de l'état réel du pays; la complaisance n'est pas une vertu. Je ne dis pas cela en tant qu'économiste flamand, je suis un économiste belge." Et inquiet.

Geert Noels
  • Né en 1967 à Anvers.
  • Master en économie à Anvers et MBA à la KU Leuven.
  • Démarre sa carrière dans l'audit, chez Coopers & Lybrand (devenu PwC par la suite).
  • Senior economist au sein du Vlaams economisch verbond (ancêtre du Voka), puis chief economist chez Petercam.
  • Depuis 2009, à la tête d'Econopolis, actif dans la gestion de patrimoine, le conseil et les études économiques ou stratégiques.
  • Féru de photo, de nature, de livres et, surtout, de vélo.
Giuseppe Pagano
  • Né à Charleroi en 1956.
  • Docteur en sciences économiques appliquées.
  • Professeur (émérite) de finances publiques et de politique économique à l'UMons.
  • Ex-doyen de la Faculté Warocqué des sciences économiques, ancien vice-recteur de l'UMons.
  • Ancien membre du Conseil supérieur des finances.
  • Membre du Comité scientifique sur les Comptes nationaux et de la Commission externe sur la dette de la Région wallonne.
  • Mordu de littérature anglaise, de chiffres et de lettres et... de vélo.
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