Publicité

Loi pandémie: ce que les Pays-Bas et l’Allemagne ont à nous apprendre

Le couvre-feu, aux Pays-Bas, a fait l'objet d'une controverse quant à sa légalité. Mais l'essentiel des mesures de lutte contre la pandémie doivent systématiquement être confirmées par le Parlement.

Alors que le projet de loi pandémie suscite la colère de l’opposition, L’Echo a cherché à savoir quels exemples pourraient nous inspirer à l’étranger.

Les débats s’annoncent animés, ce jeudi, en séance plénière de la Chambre. Les parlementaires belges vont en effet se pencher sur le projet de loi pandémie concocté par la ministre de l’Intérieur Annelies Verlinden (CD&V). La principale critique, sur laquelle se rejoignent – fait assez remarquable – PTB, N-VA, Défi et cdH: le trop faible rôle dévolu au Parlement.

Ce texte, rappelons-le, vise à  fournir une base juridique plus solide aux mesures nécessaires pour gérer la crise sanitaire. Un besoin qui s’est fait plus pressant encore après que le tribunal de première instance de Bruxelles, saisi par la Ligue des droits humains et son pendant néerlandophone, a estimé que l’État belge ne disposait pas, en apparence, d’une base légale suffisante, et lui a accordé 30 jours pour se mettre en ordre. L’État est allé en appel et le verdict devrait tomber d'ici au 7 juin au plus tard.

Pour prendre un peu de recul, L’Echo a demandé à Céline Romainville, professeure de droit constitutionnel à l’UCLouvain, mais aussi vice-présidente de la Ligue des droits humains, quels pays pourraient être pointés comme exemples pour la façon dont ils ont balisé les mesures de restriction des libertés prises dans le cadre de la crise du coronavirus.

En préambule, la constitutionnaliste souligne qu’il faut tenir compte du cadre constitutionnel dans lequel ces législations s’intègrent. "La première question est de savoir s’il existe un régime d’état d’urgence et d’exception dans la constitution, même si les pays qui en sont dotés ne sont pas toujours passés par cette procédure dans le cadre de la pandémie actuelle. En Belgique, il n’y en a pas: c’est exclu par l’article 187 de la Constitution. Deuxième question très importante: il faut voir dans quelle mesure la Constitution encadre la délégation de pouvoirs par le législateur à l’exécutif. En Belgique, l’article 105 est très laconique. D’autres États balisent cela de manière  beaucoup plus précise."

Cette précaution posée, Céline Romainville pointe deux pays qui pourraient être considérés comme des exemples à suivre: les Pays-Bas et l’Allemagne.

Des mesures confirmées par le législateur aux Pays-Bas

"Aux Pays-Bas, l’option a été d’adopter des lois temporaires, qui ont une date d’expiration et qui règlent de manière assez précise les mesures que l’exécutif peut adopter, comme l’interdiction des rassemblements de plus de 20 personnes, explique Céline Romainville.  Les ministres peuvent piocher dans la liste des mesures prévues, mais chaque mesure adoptée doit ensuite faire l’objet d’une confirmation législative endéans une semaine au maximum. Cela permet de garantir une publicité maximale aux mesures, de rectifier le tir sur certaines mesures si nécessaire, et de renforcer l’adhésion."

"Aux Pays-Bas, les ministres peuvent piocher dans une liste de mesures prévues, mais chaque mesure adoptée doit ensuite faire l'objet d'une confirmation législative."
Céline Romainville
Professeur de droit constitutionnel à l'UCLouvain

Aux Pays-Bas, la Constitution consacre une place importante au principe de légalité et réserve une série de matières à la loi. "L’article 103 prévoit expressément que c’est le législateur qui doit intervenir pour résoudre les situations d’urgence, précise la constitutionnaliste. Même en période exceptionnelle, il y a des matières qu’il ne peut pas déléguer."

Cela n’a pas empêché une controverse sur la légalité du couvre-feu, qui a conduit en janvier à une rébellion violente aux Pays-Bas, la base légale étant insuffisante, ce qui a ensuite été corrigé. "Mais cela ne remet pas en cause l’intérêt du dispositif" estime Céline Romainville.

Des mesures très balisées et phasées en Allemagne

La Constitution allemande est très stricte sur la délégation de pouvoirs par le législateur à l’exécutif. "L’article 80 prévoit que la loi doit déterminer le contenu, le but et l’étendue de l’autorisation accordée au gouvernement, explique la constitutionnaliste de l’UCLouvain. Des balises qui s’expliquent par le fait que dans les années 1930, c’est par une loi d’habilitation que les pleins pouvoirs ont été accordés à Hitler."

La loi allemande essaie de donner corps à l'exigence de proportionnalité, en établissant un système de paliers.

Dans ce cadre, le législateur allemand a adopté, dès fin mars 2020, une loi spécifique pour essayer de baliser les pouvoirs de l’exécutif. "Mais elle a fait l’objet de lourdes critiques quant au respect de l’article 80, note Céline Romainville. Il y a eu plusieurs modifications législatives, pour finalement aboutir à la loi de novembre 2020, qui selon mes collègues allemands, répond mieux aux exigences de la Constitution." Cette loi prévoit plus précisément quelles mesures concrètes le gouvernement fédéral et les Länder peuvent prendre pour lutter contre l’épidémie. "Elle essaie de donner corps à l’exigence de proportionnalité, en établissant un système de paliers: ce n’est que lorsque les mesures d’un palier s'avèrent insuffisantes que l’on passe au suivant" détaille la spécialiste du droit constitutionnel.

Cela n’a pas empêché plus de 5.000 manifestants de protester devant la porte de Brandebourg, en novembre, contre ce texte. "Il y a encore un débat sur la question de savoir si ce dispositif donne un rôle suffisant au Parlement, reconnait Céline Romainville. Mais au moins, il y a différents paliers, qui balisent fortement les mesures en amont, avec des habilitations limitées dans le temps."

Le cas particulier de la Suède

Céline Romainville souhaite aussi pointer un cas particulier: celui de la Suède. "Là, le débat a été totalement renversé, en tout cas au début. En Suède, il y a un respect assez important du principe de légalité. Et le gouvernement a dit que, faute de cadre légal, il ne pouvait pas prendre les mesures qui s’imposaient, notamment en matière de restriction de droits et libertés fondamentaux. Cela a conduit à un débat où on lui reprochait de mettre le pays en danger, faute de réaction." Un cas qui, pour la constitutionnaliste, met bien en lumière la tension qui existe entre le principe de légalité et celui du respect des droits fondamentaux comme les droits à la santé et à la vie.

Les choses ont fini par bouger. "Début avril, le gouvernement a préparé un projet de loi, qui a été adopté par le parlement, qui lui offrait une base légale pour agir, avec confirmation des mesures par le parlement dans les sept jours. La Constitution suédoise est compliquée, mais autorise une série de délégations, non seulement au gouvernement, mais aussi aux agences indépendantes. Certains collègues estiment que le gouvernement suédois a pris prétexte du principe de légalité, et qu’il aurait pu se responsabiliser davantage. Le gouvernement suédois s’est d’ailleurs fort retranché derrière l’agence de santé publique durant cette crise."

Ce que prévoit le projet de loi belge

Jusqu’ici, le gouvernement a principalement agi via des arrêtés ministériels. Le projet de loi pandémie prévoit qu’à l’avenir, il devra décréter l’urgence épidémique par arrêté royal – une situation que le Parlement devra confirmer dans les 15 jours.

Toute une série de mesures pourront alors être prises par arrêté royal sans passer par le parlement, comme la limitation de l’entrée ou de la sortie du territoire, la limitation des déplacements à l’intérieur du pays, la fermeture de certains établissements, l’interdiction de vente de certains biens ou services, l’obligation de télétravail, ou des mesures concernant les rassemblements dans les lieux privés ou publics.

Des mesures que le parlement ne devra pas confirmer: il est juste prévu que le gouvernement devra faire rapport chaque mois à la Chambre sur la situation de pandémie et sur les mesures prises. Un choix contesté par l’opposition.

Parmi les arguments avancés par le gouvernement pour justifier cette non-ratification des mesures par le pouvoir législatif: la nécessité d’agir vite,  mais aussi le fait qu’une confirmation par le Parlement ferait de ces mesures des lois, et que ce ne serait dès lors plus le Conseil d’État, mais bien la Cour constitutionnelle, qui serait compétente pour les recours. Or, aucune procédure d’urgence n’est prévue devant la Cour constitutionnelle. "L’analyse juridique est exacte, mais on pourrait modifier la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle, pour prévoir une procédure en référé, sans modifier la Constitution", affirme Céline Romainville.

Lire également

Publicité
Publicité
Publicité
Publicité

Messages sponsorisés

Messages sponsorisés