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analyse

Sans-papiers: faut-il lever le flou baignant la procédure de régularisation?

La "zone neutre" instaurée dans le centre de Bruxelles par le secrétaire d'État à l'Asile et la Migration Sammy Mahdi (CD&V) a attiré du monde. Elle sera fermée au grand public à partir de lundi. ©BELGA

La loi est muette quant aux "circonstances exceptionnelles" pouvant mener à l'obtention de papiers. Ce flou est-il coupable? Et comment éviter de nouvelles grèves de la faim?

Il était au cœur du drame humain qui s'est joué, près de soixante jours durant, à Bruxelles. Où plus de 400 personnes ne disposant pas de papiers ont mis leur santé dans la balance afin de voir leur situation en Belgique régularisée.

Lui, c'est l'article 9 bis de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers. "Un texte adopté dans la foulée des deux crises pétrolières", situe Sylvie Sarolea, avocate et professeure de droit à l'UCLouvain. "Et dont la philosophie était de restreindre l'immigration économique."

"Circonstances exceptionnelles"

Qui tombe sous le coup de cet article 9? Les personnes étrangères ne cochant aucune des autres cases: regroupement familial, asile ou encore séjour pour études ou raisons économiques; il s'agit donc d'une catégorie résiduelle. Qui peut toutefois prétendre à une autorisation de séjour. Pour ce faire, dit l'article 9, la demande doit être effectuée depuis l'étranger.

C'est là qu'intervient l'article 9 bis, permettant de déroger à la règle et d'introduire un dossier depuis la Belgique. À condition de justifier de circonstances exceptionnelles expliquant cette entorse.

Pouvoir discrétionnaire

Circonstances qui ne sont nullement explicitées par la loi; tout au plus y est-il détaillé ce qu'elles ne sont pas. Le tout relève entièrement du pouvoir discrétionnaire du ministre et de son administration.

"Je connais une dame qui a été refusée quatre fois, puis admise à la cinquième. Toujours pour les mêmes motifs."
Sylvie Sarolea
Avocate et professeure de droit à l'UCLouvain

Seul guide dans cette opacité, la jurisprudence qui s'est dessinée au fil du temps, esquissant les contours admis de pareilles circonstances: pays en guerre, enfant mineur, scolarité, long séjour en Belgique, soucis de santé, emploi. Sans que cela ne constitue une garantie. "Je connais une dame qui a été refusée quatre fois, puis admise à la cinquième", relate Sylvie Sarolea. "Toujours pour les mêmes motifs."

54%
De décisions avec issue positive
En 2019, 4.141 demandes de "régularisations humanitaires" ont été déposées en Belgique, tandis que l'Office des étrangers livrait 2.989 décisions, parmi lesquelles 54% d'issue positive.

Attention: ces circonstances n'ouvrent pas la voie royale vers la régularisation, mais permettent seulement au dossier d'être pris en considération. Estampillé recevable, il est examiné par l'administration qui détermine son issue. Là aussi selon son bon vouloir, la loi étant muette. En 2019, souligne le rapport annuel 2020 de Myria, 4.141 demandes de "régularisations humanitaires" ont été déposées, tandis que l'Office des étrangers livrait 2.989 décisions, parmi lesquelles 54% de positives.

"Arbitraire le plus complet"

S'il ne se trouve pas grand monde pour vouloir expurger la procédure de tout aspect discrétionnaire – "Cela permet de faire preuve de souplesse face à une situation semblable à aucune autre", glisse Sylvie Sarolea –, de nombreuses voix s'élèvent pour dénoncer ce flou législatif.

150.000
Personnes en séjour irrégulier
Selon les estimations, la Belgique compterait pas loin de 150.000 personnes en situation irrégulière. Et ce malgré les régularisations collectives menées en 1999 et 2009.

L'absence de délai de réponse dans le chef de l'administration et de critères précis dans la loi plonge les personnes en séjour irrégulier – la Belgique en compterait quelque 150.000 – dans "l'arbitraire le plus complet", dénonce Olivier De Schutter, rapporteur spécial des Nations unies sur les droits de l'homme et l'extrême pauvreté.

"Outre la terrible insécurité généralisée qu'elle génère, cette absence de critères clairs suscite paradoxalement de l'espoir. Parce que tout le monde se met à penser que c'est possible; humainement, toutes les personnes aspirant à une régularisation disposent de bonnes raisons."
Sylvie Sarolea

"Outre l'insécurité généralisée qu'elle génère, cette absence de critères clairs suscite paradoxalement de l'espoir", analyse Sylvie Sarolea. "Parce que tout le monde se met à penser que c'est possible; humainement, toutes les personnes aspirant à une régularisation disposent de bonnes raisons."

Les solutions avancées tirent dans la même direction: établissement, dans la loi, de critères clairs et instauration d'une commission d'avis indépendante.

Les recommandations de Myria ne sont pas tellement éloignées, le Centre fédéral migration plaidant pour que la voie de la régularisation sur la base du pouvoir discrétionnaire soit réservée aux situations exceptionnelles. Ce qui nécessite d'en écarter nombre de cas et la création d'un statut séparé pour une série de situations (apatrides, personnes inéloignables ou parents de mineur, par exemple). Quant aux catégories résiduelles toujours sous la coupe du discrétionnaire, il conviendrait que l'autorité fasse preuve de transparence quant au cadre de référence qu'elle applique. Notons au passage que la loi de 1980 prévoit déjà, depuis 2019, la publication d'un rapport sur la manière dont ce pouvoir discrétionnaire est exercé, rapport qui se fait toujours attendre.

"Appel d'air"?

Cela étant, l'insertion de critères clairs rencontre une franche opposition. L'argument le plus répandu est le suivant: puisque les règles sont publiques, il suffirait de se rendre discrètement en Belgique et d'attendre de rentrer dans les conditions pour décrocher sa régularisation. Voilà qui se rapproche de la théorie de "l'appel d'air", dont les fondements sont remis en cause, les études montrant que les conditions d'accueil ne constituent pas le moteur de la migration, au contraire de la situation dans le pays d'origine et des facteurs individuels.

"La mise en place de comités de régularisation indépendants saperait la crédibilité des procédures existantes."
Marc Bossuyt
Ancien Commissaire général aux réfugiés et apatrides

Ce n'est pas tout. Marc Bossuyt, qui a par le passé endossé le costume de Commissaire général aux réfugiés et apatrides et de président de la Cour constitutionnelle, s'oppose farouchement à ce que l'on passe du flou à la netteté. Selon lui, cette matière étant hautement politique, elle doit relever des prérogatives du ministre. Par ailleurs, "la mise en place de comités de régularisation indépendants saperait la crédibilité des procédures existantes", tout en hypothéquant les retours volontaires. Parmi ses flèches, citons encore le risque d'alourdir les coûts de l'aide sociale ou d'engorger les cours et tribunaux.

"Avec le cadre actuel, tous les dix ans on reconstitue le 'stock' de personnes en irrégularité, qui vivent parfois comme des esclaves."
Sylvie Sarolea

Pas de quoi convaincre Sylvie Sareola. "Avec le cadre actuel, tous les dix ans on reconstitue le 'stock' de personnes en irrégularité, qui vivent parfois comme des esclaves."

Le résumé

  • La loi du 15 décembre 1980 ne définit pas les "circonstances exceptionnelles" permettant d'introduire une demande de régularisation depuis la Belgique.
  • Ni les critères qui seront appliqués pour accorder, ou non, ladite régularisation.
  • Ce flou est-il coupable, ou permet-il de faire preuve de souplesse?
  • Les avis divergent, et le débat politique est loin d'être clos.

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