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De l'huile dans les rouages communautaires

Une grande partie de la législation européenne est désormais adoptée via des accords précoces. Efficace, mais…

Un an et demi, dont douze mois de procédure législative proprement dite. C’est le temps qui aura été nécessaire à l’Union européenne pour ficeler son paquet sur la supervision financière, qui a été adopté deux mois seulement après l’approbation par le Congrès US d’une réforme analogue. Un délai plutôt court au regard du cheminement de certaines lois nationales, ou de la progression d’autres législations européennes, qui restent parfois de nombreuses années dans les méandres du labyrinthe institutionnel communautaire.

Le secret de cette célérité? Il tient en un mot: "trilogue". Il s’agit de réunions tripartites informelles auxquelles participent des représentants des trois branches du système législatif européen, le Parlement, le Conseil et la Commission. Elles se déroulent en marge de la procédure législative et ont pour objectif de trouver un compromis rapide en première lecture. Bien qu’informelles, ces réunions, utilisées à l’origine pour coordonner les positions, se sont multipliées ces dernières années, le Conseil et le Parlement étant devenus co-législateurs sur un nombre croissant de législations. Au point qu’elles sont devenues la principale forme de négociation entre les deux institutions. La procédure se révèle beaucoup plus efficace que le lourd système de codécision classique, avec la navette des textes entre le Parlement et le Conseil dans le cadre des différentes lectures.

Revers de la médaille

Sans le travail en trilogue pour le paquet supervision financière, les nouvelles autorités de surveillance micro et macro-économiques n’auraient pas pu être opérationnelles au 1er janvier 2011, comme l’UE s’y était engagée. Il y a deux ans, la méthode avait permis de décrocher un accord dans des délais raisonnables sur le paquet énergie-climat, dont l’adoption aurait sans cela été retardée par les élections européennes et le renouvellement de la Commission. "Il faut dire que la Commission prend parfois beaucoup de temps avant de proposer un texte, car elle doit procéder à des études d’impact, expliquer pourquoi elle légifère et où se situera la valeur ajoutée européenne", observe un diplomate.

Mais toute médaille a son revers. Certains estiment que ce processus dépouille la plénière de ses prérogatives et nuit à la transparence des débats. Un argument qui laisse sceptique le ministre belge des Finances, Didier Reynders: "Pour le paquet supervision, on avait un accord rassemblant les 27 États membres, les quatre grands groupes politiques du Parlement et la Commission. Si cela, ce n’est pas démocratique…"

Vice-présidente du Parlement européen, Isabelle Durant est sur la même longueur d’onde. "Les débats en plénière, avec 736 députés, ce n’est pas simple. La procédure des trilogues a donc du sens, d’autant que la codécision s’applique maintenant quasiment d’office. Mais il faut la politiser et la rendre publique le plus possible. De toute façon, le vote final revient à la plénière, où des amendements sont toujours possibles."

Un mandat clair

Il est par ailleurs difficile de contester la légitimité des participants aux rencontres, qui ne sont pas d’obscurs techniciens. Il n’y a pas de format standard de représentation, mais en règle générale, les trilogues comprennent, pour le Parlement, le rapporteur, accompagné, le cas échéant, des rapporteurs fictifs des autres groupes politiques. "Le rapporteur qui participe au trilogue a reçu un mandat clair de sa commission parlementaire. Ce n’est pas quelqu’un qui négocie tout seul", explique encore Isabelle Durant.

Pour le Conseil, c’est généralement le président du Comité des Représentants Permanents (le "Coreper", c’est-à-dire les ambassadeurs auprès de l’UE) ou du groupe de travail compétent, assisté du Secrétariat général du Conseil, qui officie. Mais un ministre peut s’impliquer quand les discussions prennent un tour plus politique. Tout comme le commissaire chargé du dossier, pour ce qui concerne la Commission.

Cette dernière ne se contente pas de faire de la figuration. Car si elle s’oppose à un amendement que le Parlement entend adopter, le Conseil devra de son côté réunir l’unanimité pour accepter cet amendement…

Un argument semble en définitive pertinent. En Grande-Bretagne, un rapport de la Chambre des Lords a estimé que l’exercice du contrôle par les parlements nationaux était affaibli par la rapidité de cette procédure "new look" de codécision. Encore faut-il que les assemblées nationales, comme c’est incontestablement le cas au Royaume-Uni, s’intéressent de près aux affaires européennes et à ce qui se décide à Bruxelles.

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