Entre la Suisse et l’Union européenne, autopsie d’un échec

La décision de la Suisse, le 26 mai dernier, de mettre un terme aux négociations avec l’Union européenne (UE) a résonné comme un coup de tonnerre. Cette rupture marque la fin d’un processus entamé en 2014 en vue de la signature de l’accord institutionnel entre la Suisse et l'UE. Celui-ci visait à fournir un cadre juridique à la multitude d’accords bilatéraux passés entre les deux entités au fil du temps.

La dernière rencontre au sommet, le 23 avril dernier, entre la présidente de la Commission Ursula von der Leyen et le président de la Confédération Guy Parmelin, s’est soldée par un échec. Mais ce n’était pas la première fois que les délégations rentraient bredouilles au terme d’un énième round de négociations. D’où la surprise provoquée par la décision unilatérale de Berne.

Un millefeuille illisible

Les relations entre la Suisse et l’UE, telles des montagnes russes, ont toujours été marquées par des hauts et de bas. Les liens économiques entre l’UE et la Suisse sont régis par une centaine d’accords bilatéraux remontant à 1972, complétés en 1992 après le rejet par la Confédération de l’adhésion à l’Espace économique européen (EEE). Ces accords bilatéraux portent sur une multitude de domaines : libre circulation des personnes, échanges de marchandises, transports, agriculture, etc.

La Suisse s’est ainsi progressivement alignée sur le droit européen, tout en restant en dehors de l’UE, ce qui lui permet d’opérer quasiment à la carte. Outre que ces accords s’apparentent à un mille-feuille devenu illisible, les instances européennes apprécient peu cette politique de "cherry picking".

Avec le projet qui était sur la table, la Suisse aurait dû adopter toutes les futures évolutions de la législation européenne dans cinq domaines: libre circulation des personnes, transports terrestres, transport aérien, agriculture et obstacles techniques au commerce. En échange, la Suisse gardait son accès au marché unique européen dans ces domaines. L’Europe y voyait un double intérêt: pas de concurrence déloyale et une stabilité juridique.

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Mais le "clash" du 26 mai entraine aussi une autre conséquence. L’absence d’accord-cadre pourrait bloquer tout nouvel accès de la Suisse au marché unique et affaiblir les accords existants, dont certains arrivent bientôt à échéance. Pourquoi? Parce que l’Europe a fait de la signature de l'accord institutionnel la condition préalable à la conclusion de tout nouvel accord bilatéral d’accès à son marché.

Triple blocage

Officiellement, les négociations ont buté sur trois points essentiels: les salaires, les aides publiques et la libre circulation des personnes.

Les syndicats suisses redoutent un nivellement vers le bas des salaires, plus élevés que dans l’UE en raison du coût de la vie. Les aides d’État indisposent traditionnellement la Commission européenne alors que les cantons suisses ont toujours eu à cœur de soutenir leurs fleurons industriels. Enfin, Berne craint que la directive européenne sur la libre circulation revienne à élargir l’accès des Européens aux prestations sociales suisses.

Ce dernier point était sans doute le plus délicat. Pour Berne, la libre circulation se limite aux travailleurs et leur famille, alors que pour l’UE, elle doit bénéficier à tous les citoyens européens. D’où la crainte de devoir ouvrir l’aide sociale pour des citoyens de l’UE économiquement inactifs établis en Suisse. Le spectre du "tourisme social" est le cheval de bataille de la droite conservatrice de l’UDC, premier parti du pays. Or l’accord-cadre, s’il avait été signé, devait obligatoirement passer le cap de la consultation populaire.

Prétextes?

Pour Philippe Kenel, avocat établi à Lausanne et à Bruxelles et président de la Chambre de commerce suisse en Belgique, les trois points litigieux relèvent en réalité du prétexte. "Le vrai problème, c’était la reprise automatique du droit européen, inacceptable pour l’UDC du point de vue de la souveraineté. Quant au parti socialiste, qui a pourtant été longtemps proeuropéen, il est aujourd’hui divisé, craignant que l’Europe ne mette à mal la protection des travailleurs. Pierre-Yves Maillard, président de l’Union syndicale suisse, a été très honnête en affirmant qu’il défendrait les travailleurs suisses plutôt que le projet européen. Des élections sont prévues en 2023. Or aucun parti, mis à part l’UDC, n’est preneur d’une consultation populaire avant les élections."

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L’avocat estime du reste que ce n’est pas le système des votations qui est en cause. "Je suis un fervent partisan de la démocratie directe qui fait partie de l’ADN de la Suisse. Mais dans le cas présent, ce n’est pas devant le peuple que le projet a échoué puisqu’il n’a même pas été signé par le Conseil fédéral ni présenté au Parlement."

Il en veut plutôt à la classe politique qui a laissé passer le momentum. "En 1992, il y avait un réel élan européen au sein de la classe politique. Aujourd’hui, tout le monde ouvre le feu sur l’Europe, souvent par facilité."

Impossible isolement

L’autarcie n’est pourtant pas une option pour la Confédération, qui entretient de fortes relations commerciales avec l’Union. La Suisse est le 4ème partenaire économique de l'UE, avec des échanges commerciaux d’une valeur totale de 250 milliards d'euros en 2020. Les 27 pays membres ont importé 109 milliards d'euros de marchandises en provenance de Suisse. Les produits pharmaceutiques, les technologies médicales et les équipements industriels (machines-outils) figurent au premier rang de ces exportations.

Le pays alpin dépend également fortement de l’UE pour ses approvisionnements, avec 142 milliards d’euros de marchandises importées l’an passé, soit deux tiers de ses importations.

Sans accord-cadre, les échanges seraient rendus plus compliqués dans les domaines qui ne sont plus couverts par des accords bilatéraux. C'est le cas par exemple des matériaux médicaux, dont le cadre juridique bilatéral, signé en 2002, expirait le 26 mai dernier.

La Suisse reviendra

Que réserve l’avenir ? «Il ne se passera sans doute pas grand-chose dans l’avenir proche mais je suis convaincu que la Suisse demandera pour revenir à la table des négociations, pas l’UE qui a bien d’autres problèmes plus importants à régler. Au final, la Suisse obtiendra sans doute moins que ce qu’elle aurait pu obtenir aujourd’hui et ce sera d’autant plus compliqué à faire approuver par le peuple», prévient Philippe Kenel.

Pour pallier le vide actuel, le Conseil fédéral préparerait un plan B visant, selon le quotidien zurichois NZZ, à "adapter ses lois au droit européen là où cela ne lui pose pas de problème". "On paiera sans doute le milliard qui est dû depuis 2013 pour le fonds de cohésion en faveur des pays de l’Est et, en échange, on adoptera le droit européen sur les sujets qui ne font pas mal. Mais cela ne remplacera pas une relation bilatérale", estime Philippe Kenel.

À ses yeux, les erreurs d'aujourd'hui rappellent celles de 2010 lorsque les discussions avec les Européens avaient échoué autour de la levée du secret bancaire helvétique. "À force de tergiverser, on rate la fenêtre d’opportunité et on se retrouve ultérieurement, poussé par les circonstances, à devoir accepter un accord beaucoup moins favorable."