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L'Europe cherche son équilibre face à la taxe mondiale de Biden

L’Europe cherche à rester unie en vue d’un accord sur la taxation des multinationales. En proposant un taux minimum à 21%, Joe Biden a donné un coup dans la fourmilière.

"La concurrence fiscale est sur le point de devenir du passé." Cette prophétie, lancée le 19 avril, c’est Hans Vijlbrief, qui l’a lancée: le secrétaire d'État aux Finances des Pays-Bas, un pays considéré comme le quatrième paradis fiscal au monde par l’organisation Tax Justice Network. Selon des estimations reprises par le Fonds monétaire international, les paradis fiscaux coûtent entre 500 et 600 milliards de dollars par an aux États. Depuis près d’une décennie, ceux-ci cherchent la formule pour réformer le système fiscal, et voilà qu’en une phrase, la Secrétaire américaine au Trésor a donné le top départ du sprint final. C’était le 5 avril: "Ensemble, nous pouvons utiliser un impôt minimum mondial pour nous assurer que l'économie prospère sur la base de règles du jeu plus équitables en matière d'imposition des sociétés multinationales", avait dit Janet Yellen. Les négociations du G20 – auxquelles sont associés 139 pays au travers d’un "cadre inclusif" – pouvaient reprendre, un accord est désormais attendu au G20 finances des 9 et 10 juillet.

"Ensemble, nous pouvons utiliser un impôt minimum mondial pour nous assurer que l'économie prospère sur la base de règles du jeu plus équitables en matière d'imposition des sociétés multinationales."
Janet Yellen
Secrétaire américaine au Trésor

L’administration américaine défend un taux minimum d’imposition des multinationales de 21% – quand les entreprises bénéficieraient de taux inférieurs dans une juridiction, leur pays d’origine taxerait la différence. Canada et Japon se sont déjà exprimés en faveur d'un tel taux. Sans être aussi explicites, Paris et Berlin ont chaleureusement accueilli la proposition. Quand Washington initie une telle proposition et reçoit le soutien de grands pays comme l'Allemagne et la France, "il serait surprenant qu'un accord ne soit pas conclu", observait Hans Vijlbrief.

Le point de départ de la proposition américaine est un relèvement de l’imposition minimale des bénéfices hors du sol américain: le Global intangible low-taxed income (Gilti).

Une proposition à casser

Le point de départ de la proposition américaine est un relèvement de l’imposition minimale des bénéfices hors du sol américain: le Global intangible low-taxed income (Gilti), appliqué aux sociétés contrôlées par des entreprises américaines, est fixé au minimum à 10,5%, Joe Biden veut le faire passer à 21%. Ce qui autoriserait donc le fisc américain à ponctionner la différence entre ce taux et le taux appliqué aux multinationales américaines par des juridictions étrangères.

Dans le même mouvement, Washington veut donc fixer à l’échelle mondiale le taux minimum d’imposition des plus grandes multinationale à 21%. Une proposition "robuste", selon le directeur du Centre de politique et d'administration fiscales de l’OCDE, Pascal Saint-Amans. Qui marque d’autant plus les esprits que la ponction est nettement plus élevée que le taux qui avait été signalé par l'OCDE comme un compromis potentiel: 12,5%. "[Ce] que l'administration Biden propose à présent est considérable – des centaines de milliards de dollars arrivent maintenant littéralement sur la table", souligne Alex Cobham, directeur du Tax Justice Network.

"[Ce] que l'administration Biden propose à présent est considérable – des centaines de milliards de dollars arrivent maintenant littéralement sur la table."
Alex Cobhan
Directeur du Tax Justice Network

Derrière le chiffre pourtant, les résultats de l’accord en cours de négociation dépendront largement d’autres paramètres. Quelles entreprises seraient concernées? La proposition américaine ne viserait que les 100 plus grandes entreprises multinationales, alors que la formule déjà sur la table de l'OCDE en couvrirait des milliers. Quelle serait la base taxable? La proposition Biden pourrait se traduire par la taxation de moins d'un quart des profits des entreprises, selon des sources citées par le Financial Times. Et à qui l’imposition profiterait-elle? Selon la proposition de Washington, les multinationales devraient payer l'essentiel de leurs taxes dans les pays où ils ont leur siège, même si leurs profits et les ressources qu'ils utilisent se trouvent ailleurs.

Sans compter que le point de départ américain est fragile, ne manque-t-on pas de souligner en Irlande – un pays qui a structuré son économie en attirant des multinationales américaines avec une fiscalité très attrayante. Frank Barry, professeur de business et développement international au Trinity College de Dublin, est plus que dubitatif. "J’ai étudié cela depuis l’administration Kennedy: ce qui sort de la Chambre est très différent des propositions présidentielles. Je ne m'attends pas à ce que cette proposition passe au Congrès sans avoir été radicalement modifiée." Pour lui, les députés seront attentifs aux effets négatifs de cette nouvelle fiscalité pour la compétitivité des grandes entreprises américaines.

"Je ne m'attends pas à ce que cette proposition passe au Congrès sans avoir été radicalement modifiée."
Frank Barry
Professeur de business et développement international au Trinity College de Dublin

À la recherche du compromis

Beaucoup d’inconnues, donc. Si le retour de l'engagement américain pour un accord à l'OCDE est globalement très bien accueilli, on est loin du consensus, souligne un porte-parole du ministère irlandais des Finances – "les discussions politiques sur les questions politiques clé n'ont pas encore eu lieu". En avril, le ministre irlandais des Finances Paschal Donohoe, qui préside l'Eurogroupe, avait réagi sans détours à la proposition américaine: "Je veux un accord qui concilie le taux de 12,5% de l’Irlande".

À Paris, où se trouve le siège de l’OCDE, on mise pourtant désormais sur la fourchette haute. "Est-ce qu'on sera à 21% j'en doute, mais est-ce qu'on sera à un taux qui s'approcherait de 21%, j'ai bon espoir que cela soit possible", estimait la semaine dernière Pascal Saint-Amans devant une commission du Sénat français.

Dans les couloirs européens à Bruxelles, on lève le pied: ce n’est pas parce que les États-Unis proposent quelque chose qu’on doit commencer à négocier sur base de ce taux, souligne-t-on. On espère tenir une position européenne coordonnée, mais elle ne va pas de soi. Pas mal d’États membres sont mal à l’aise face au taux proposé par Washington. Pas seulement les "usual suspects", comme l’Irlande, les Pays-Bas ou le Luxembourg: il y a une tension entre les grands États membres d’un côté et les petits et moyens de l’autre.

"Si les grandes économies le décident, je ne vois pas comment l’Irlande, le Luxembourg ou d’autres petits pays pourraient bloquer cela."
Niclas Poitiers
Chercheur au think thank économique Bruegel

"C’est la logique économique: les grands ont des grands marchés qui attirent les multinationales. Donc les petits doivent compenser en mettant des taux plus faibles", plaide Frank Barry, pour qui une taxation calculée pays par pays ne fait pas sens. Pour Niclas Poitiers, chercheur au think tank économique Bruegel, ce type d’argument n’a aucune chance de trouver d’oreille compatissante – "L’Irlande est devenue un pays riche, le Luxembourg et les Pays-Bas sont les plus riches d’Europe…" Qu’ils goûtent ou non la formule, les pays aux régimes fiscaux les plus attractifs savent qu’ils auront du mal à faire valoir leurs arguments sans jouer le jeu. "Si les grandes économies le décident, je ne vois pas comment l’Irlande, le Luxembourg ou d’autres petits pays pourraient bloquer cela. La grande question pour eux, c’est: dans quelle mesure il y a possibilité de négocier", estime Niclas Poitiers.

Conséquences incertaines

Quel serait l’impact de la mesure? Tout dépend de la personne à laquelle vous posez la question. Selon l’ONG Tax Justice Network, qui milite pour plus de justice fiscale, la Belgique récolterait 8,2 milliards de dollars par an – soit environ 7 milliards d’euros – de recettes supplémentaires avec un taux de 21% appliqué à la méthode OCDE. Mais on l’a dit, la proposition de Washington ne s’appuie pas sur cette méthode et toucherait un nombre significativement plus réduit d’entreprises. "Le montant calculé par le Tax Justice Network ne semble au premier abord pas réaliste", estimait la semaine dernière à La Chambre le ministre belge des Finances Vincent van Peteghem – sans avancer d’estimation, il évoquait "un impact positif pour la trésorerie".

"Tout taux minimum d'imposition à l'échelle mondiale affecterait négativement des paradis fiscaux comme les îles Caïman, les Bermudes. C'est moins certain pour l'Irlande ou les Pays-Bas."
Petr Janský
Économiste à l'Université Charles de Prague

Pour les pays qui ont abondamment utilisé le levier d’une faible fiscalité pour attirer à eux des sièges, la question de l’effet d’un taux mondial sur un pays donné dépend aussi du comportement des entreprises, des boîtes aux lettres qui fermeront, aux sièges qui se déplaceront. "Tout taux minimum d'imposition à l'échelle mondiale affecterait négativement des paradis fiscaux comme les îles Caïman, les Bermudes. C'est moins certain pour l'Irlande ou les Pays-Bas, qui fonctionnent aussi comme des paradis fiscaux: il faut voir où se situera le taux minimum et à quel point il pourrait les toucher", indique le Tchèque Petr Janský, économiste à l'Université Charles de Prague.

À la fin, l’entreprise doit toujours décider d’un endroit où placer ses sièges. Si la fiscalité est probablement la raison principale qui a poussé des multinationales à y installer leur siège européen, elle n’est pas la seule, souligne Niclas Poitiers: "Je ne suis pas sûr qu’un pays comme l’Irlande va devoir se réinventer complètement. Il y a tout un écosystème de services qui s’est construit autour des multinationales: il ne va pas disparaître. Je ne pense pas qu’on assistera à un départ soudain", estime Niclas Poitiers.

Aujourd'hui, 65% des taxes sur les entreprises perdues chaque année en raison du glissement des profits d'entreprises multinationales vers des paradis fiscaux sont perdues par des pays de l'OCDE.

Qui gagne?

Si l’opération fera des perdants, elle fera aussi des gagnants. "Tout le monde est d'accord sur le fait que les paradis fiscaux devraient perdre, mais la question est qui va gagner? La proposition américaine est extrême dans le sens où elle favorise les pays où se trouvent les sièges. La proposition de l'OCDE est quelque part au milieu: elle favorise toujours les pays de siège, mais permet aussi des revenus fiscaux additionnels dans d'autres pays", souligne Petr Janský. L'économiste défend une troisième voie: le Minimum Effective Tax Rate (METR), qui met tous les États sur pied d'égalité, où que soient situés les sièges des entreprises – "les revenus seraient redistribués en fonction de l'activité économique". Aujourd'hui, 65% des taxes sur les entreprises perdues chaque année en raison du glissement des profits d'entreprises multinationales vers des paradis fiscaux sont perdues par des pays de l'OCDE. Mais la proposition de l'OCDE verrait les pays de ce groupe récolter 75% des taxes d'entreprises récupérées, souligne-t-on au Tax Justice Network. La proposition METR leur permettrait de récupérer 69% des taxes récupérées.

À deux mois de la date annoncée comme le possible épilogue de près d’une décennie de négociations, la messe n’est pas dite. Et l’épilogue  en question s’annonce déjà en demi-teinte. Le Monsieur Fiscalité de l’OCDE, Pascal Saint-Amans, a déjà prévenu que l’accord qui devrait être scellé en juillet ne portera probablement que sur "l’architecture". On relèguerait le taux à un post scriptum, quelque part à l’automne...

Le résumé

  • La proposition américaine d'un impôt minimum mondial de 21% sur les bénéfices des multinationales n'a pas reçu de réponse européenne claire.
  • Sur le papier, un relèvement de la fiscalité des multinationales serait bénéfique pour tous les pays européens.
  • Mais un taux élevé remet en cause le modèle de pays comme l'Irlande – dont la marge de négociation en dehors de l'Europe est nulle.

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