chronique

Investissements publics et règles budgétaires européennes, ça grince…

Économiste au service d'études de la CSC.

Les règles budgétaires européennes ne font pas bon ménage avec les investissements publics.

Toutes les autorités qui planifient des investissements publics importants, qu’il s’agisse de l’extension du réseau du métro bruxellois, du bouclage du ring d’Anvers ou encore de la mise en chantier du tram de Liège, font face à un énorme problème: comment concilier des investissements d’une telle ampleur avec des règles budgétaires européennes strictes, qui exigent que les dépenses soient imputées, dans le budget, au rythme de la fourniture des investissements? La solution de facilité qui consistait à maintenir ces investissements "hors budget" n’est plus possible depuis un certain temps déjà. Les règles du Système européen des Comptes (SEC2010) requièrent, en effet, une transparence complète sur toutes les dépenses publiques. Les techniques de débudgétisation relèvent définitivement du passé.

D’un point de vue économique, il n’est pourtant pas "normal" que de grands investissements publics doivent être imputés dans le budget au rythme des dépenses réelles d’investissement. Des arguments solides plaident pour une imputation à plus long terme, par exemple au rythme de l’amortissement de ces investissements. En effet, les investissements publics stimulent la croissance économique et les générations futures en récoltent les fruits. Il est donc justifié que ces générations supportent une partie de l’effort financier.

Timidité

Les règles budgétaires européennes ne font pas bon ménage avec les investissements publics.

Des économistes, rejoints récemment par la FEB, insistent à suffisance sur le problème de la timidité des investissements qui résulte des règles budgétaires européennes. Là où ils plaidaient antérieurement pour des coupes dans les dépenses courantes (avec une prédilection pour des économies dans la sécurité sociale) afin de libérer des moyens pour des investissements, ils remettent aujourd’hui en question l’intransigeance budgétaire en tant que telle. Les chiffres ne mentent pas. Depuis le début de la crise et le durcissement du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) qui a suivi en 2011, les investissements publics ont baissé dans la zone euro, passant de 3,7% à 2,7% du PIB. Le secteur public belge dans son ensemble n’a pas dépassé un pitoyable 2,3% en 2015.

La Commission européenne est consciente du problème et essaie d’élargir les règles actuelles. Elle a fait une première tentative, début 2015, avec une Communication intitulée: "Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du PSC". Dans le cadre de l’évaluation annuelle des budgets nationaux, elle va encore un pas plus loin en tenant compte au maximum des circonstances conjoncturelles. Il est toutefois clair que les limites de cet élargissement des règles sont atteintes. On est, en effet, très loin des objectifs de simplicité et de transparence, et seuls des spécialistes budgétaires chevronnés sont encore capables de déchiffrer les règles d’interprétation de la Commission européenne. La demande de retour à des règles budgétaires claires, mais également favorables aux investissements, se fait entendre avec plus de force que jamais.

Trois couches

©Keskistram

Pour comprendre comment cela pourrait être possible, il est important de savoir que les règles budgétaires européennes ne constituent pas un bloc monolithique, verrouillé après le durcissement du Pacte de stabilité et de croissance en 2011 et dont la clé a été jetée par la suite. Il est tout à fait pertinent de distinguer trois couches, qui constituent ensemble le cadre budgétaire européen: le Pacte de stabilité et de croissance, les règles comptables du SEC2010 et les directives budgétaires du Directorat général Ecfin de la Commission.

Le niveau le plus élevé du PSC offre déjà une ouverture pour aborder différemment les règles en matière d’investissement: le PSC prévoit, en effet, que les dépenses à caractère unique peuvent rester en dehors du solde budgétaire structurel. On pourrait penser qu’il s’agit de la solution idéale pour le gouvernement flamand, puisqu’un investissement comme le bouclage du ring d’Anvers constitue par définition un investissement d’extension à caractère unique. Ce serait malheureusement compter sans les gendarmes budgétaires de la DG Ecfin. Dans un rapport récent de décembre 2015, la DG Ecfin rappelle les cinq règles d’interprétation en vigueur pour définir les mesures à caractère unique. Le quatrième principe est le suivant: "Des mesures politiques intentionnelles qui font gonfler le déficit ne sont en règle générale pas qualifiées de mesures à caractère unique." Ce n’est donc pas le PSC en tant que tel qui complique l’intégration d’investissements d’extension dans le budget, mais bien son interprétation par la DG Ecfin. Il est grand temps, selon nous, que les responsables politiques élus, qui doivent justifier à leurs électeurs le manque d’investissements publics, prennent à nouveau leurs responsabilités en ce qui concerne l’interprétation du PSC…

On peut aussi envisager de modifier la règle du SEC2010, qui stipule que les dépenses d’investissement doivent être imputées dans le budget au rythme de la fourniture annuelle. Dans ce cas également, la Commission européenne dispose d’un droit d’initiative pour adapter le règlement européen qui fixe les règles relatives au SEC2010. D’un point de vue politique, la situation est probablement plus difficile, notamment parce que le SEC2010 suit aussi les règles internationales en matière de comptabilité publique. Le SEC2010 n’empêche toutefois pas le financement de grands investissements publics nets au moyen de la dette. Une interprétation économiquement logique et conséquente des dépenses uniques suffit. Et c’est la Commission européenne qui détient les clés de cette interprétation beaucoup plus logique. Une telle modification des règles d’interprétation peut potentiellement avoir un impact plus important sur le niveau des investissements publics que tout le plan d’investissement de Juncker. Qu’attend encore la Commission européenne?

Par Renaat Hanssens
Économiste au service d'études de la CSC.

Lire également

Messages sponsorisés

Messages sponsorisés