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La réforme de la Commission du ruling ou comment casser un instrument que le monde nous envie

Avocat Loyens & Loeff

L’Echo du 2 mars 2021 fait mention d’un projet de loi visant à réformer le Service des Décisions Anticipées (SDA), communément appelé la " Commission du ruling ". J’ai ainsi pris connaissance – avec effroi – des intentions du ministre des Finances...

Christian Chéruy. ©LOYENS & LOEFF

Comme il est dit sur le site Ruling.be, « le Service des Décisions Anticipées en matières fiscales  est un service autonome du Service public fédéral Finances (SPF Finances) qui se prononce sur toute demande relative à l’application des lois d’impôt… ». L’objectif ? Donner au contribuable un niveau de sécurité fiscale digne d’une démocratie moderne et d’un état de droit et faire de la Belgique une terre d’investissement. On ne peut être plus clair et ambitieux, surtout  dans un monde où la « qualité de la loi » fait souvent défaut.

Un exemple pour le monde entier

En près vingt ans d’existence, ce service administratif autonome a réussi à développer un niveau d’expertise technique, une connaissance des pratiques fiscales et une relation de confiance inégalée avec les contribuables (et les fiscalistes). Tout cela en demeurant le gardien scrupuleux de la loi. Il faut « avoir pratiqué » le SDA pour connaître les exigences posées par celui-ci en termes de précision factuelle, de transparence de l’information, d’application respectueuse de la loi et d’éthique professionnelle. Une réunion avec le SDA n’est pas toujours une partie de plaisir, même pour les praticiens les plus avertis du droit fiscal. Le niveau d’expertise des collaborateurs du SDA a fait douter plus d’un conseiller.

"Au niveau international, notre régime des décisions anticipées est souvent cité en exemple."
Christian Chéruy
Avocat Loyens&Loeff

Au niveau international, notre régime des décisions anticipées est souvent cité en exemple. Toutes les institutions internationales (OCDE, FMI et World Bank) prônent et encouragent le développement de « bonnes pratiques administratives » dans ce domaine : autonomie, efficacité, transparence de la procédure, compétence, publicité des décisions, rapport annuel, contrôle parlementaire, etc. Le SDA répond à chacun de ces critères et est ainsi devenu une référence internationale, parfois même copié par d’autres pays, mais toujours exemplaire.

Autonomie administrative

Le SDA, dans sa forme actuelle, est sous l’autorité administrative du président du Comité de direction du SPF Finances et jouit d’une indépendance à l’égard des autres Administrations générales. L’autonomie de décision est cependant atténuée puisque sa relation avec les administrations fiscales est encadrée par un protocole de coopération du 8 décembre 2010 (jamais publié au demeurant) signé entre le président du Comité de direction du SPF et le SDA. Ce protocole règle la question des positions de principe, la vérification de l’absence de contentieux et la remise en question d’un ruling par les services de contrôle.

"En cette période de couacs répétés de l’Etat, on se serait bien passé de cela."
Christian Chéruy
Avocat Loyens&Loeff

Aujourd’hui, cette autorité administrative autonome est remise en cause. Pourquoi? Des divergences de points de vue entre les services opérationnels (en particulier l’ISI) et le SDA en ce qui concerne la légalité, mais aussi l’exécution des décisions anticipées (L’Écho du 17 décembre 2020). Comment?  Des luttes intestines entre administrations fiscales ne pouvant s’accommoder de l’autonomie (relative) dont jouit le SDA et trouvant prétexte dans quelques dossiers particuliers (parmi les milliers de décisions publiées) pour remettre en cause son autonomie administrative et la parole de l’État. La méthode est connue depuis la nuit des temps: mettre en exergue quelques cas particuliers (possiblement sujet à critique) pour condamner l’ensemble du système, quitte à ébranler la confiance des contribuables dans la parole donnée de l’État ou dans l’État tout court. En cette période de couacs répétés de l’État, on se serait bien passé de cela.      

Projet de réforme

Sous le couvert de «modernisation» du SDA et de création d’une coopération «encore plus étroite» entre le SDA et les administrations fiscales, le projet de loi vise tout simplement à faire rentrer le SDA dans le rang. Comment?  En lui offrant un enterrement royal: transformer le SDA (ainsi que le Service de Conciliation fiscale d’ailleurs) en une «administration intégrée» dans la nouvelle Administration générale des Administrations Autonomes (AGAA) créée pour la cause.

"Remplacer un service par une administration en dit suffisamment sur les intentions réelles."
Christian Chéruy
Avocat Loyens&Loeff

Le fil est tellement grossier. La sémantique utilisée n’est jamais innocente : le Service des Décisions Anticipées  s’appellera dorénavant « Administration » des décisions anticipées. Un parfum de novlangue à la Orwell. Remplacer un service par une administration en dit suffisamment sur les intentions réelles. Mais les apparences sont sauves : une décision du SDA liera le Service public fédéral Finances et donc les quatre Administrations générales opérationnelles (AGFisc, AGDP, AGD&A, AGISI). Heureux que ce principe légal reste inchangé !

En réalité, le projet vise à éviter une contestation ultérieure (notamment par l’ISI) d’une décision anticipée par une concertation préalable renforcée. L’objectif est noble, mais le moyen pour y parvenir est plus que douteux. Sous prétexte d’une « concertation préalable renforcée » entre les Administrations générales opérationnelles et le SDA, on va encapsuler et dénaturer le SDA, aujourd’hui trop réactif et autonome. Comment ?  En bref, le SDA devra porter chaque demande de décision anticipée – pour avis ou analyse complémentaire - à l’Administration générale Expertise et Support stratégiques et à toutes les Administrations Générales opérationnelles. En cas de désaccord persistant (partiel ou total) entre les Administrations Générales opérationnelles, c’est l’Administration générale Expertise et Support stratégiques qui décidera. Cette décision s’imposera au SDA. Le système collégial du SDA, garant de son autonomie, de sa flexibilité et réactivité est ainsi remplacé par une « administration verticale » classique. Quel bel enterrement pour le SDA qui sera ainsi défait de son pouvoir de décision.

Autonomie sacrifiée

J’avais la naïveté de croire que le ministre des Finances et le président du SPF Finances avaient à cœur le « service à leurs clients » et la préservation -si fragile- de la confiance dans l’Etat. Aujourd’hui, force est de constater que pour mettre un terme à une lutte intestine entre le SDA et l’ISI, le ministre des Finances est prêt à sacrifier l’autonomie du SDA et à mettre en place une nouvelle administration fiscale pour s'assurer « de la sécurité juridique avant la délivrance de la décision ». On croit rêver.

"Le SPF Finances serait-il devenu un organisme sans tête mais aux multiples bras antagonistes ?"
Christian Chéruy
Avocat Loyens&Loeff

Par ailleurs, le projet de loi ne règle en rien la question de la vérification de l’exécution des décisions anticipées. Le SPF Finances serait-il devenu un organisme sans tête mais aux multiples bras antagonistes ?  N’aurait-il pas été plus judicieux de renforcer le protocole de coopération du 8 décembre 2010 et de calmer les ardeurs et zèle de certaines administrations ? D’autant plus que les modalités pratiques de la procédure de concertation devront être déterminées dans un protocole entre la nouvelle Administration générale des Administrations Autonomes, l’Administration générale Expertise et Support stratégiques et les Administrations opérationnelles concernées. Si le contribuable avait été au cœur des débats, la réponse me paraît évidente. Le mieux est souvent l’ennemi du bien (public).

Christian Chéruy
Avocat Loyens&Loeff

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